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经国务院同意，国家发展改革委近日印发了《完善能源消费强度和总量双控制度完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号）。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》是当前和今后一个时期指导节能降耗工作、促进高质量发展的重要制度性文件，对确保完成“十四五”节能约束性指标、推动实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义。

记者就此采访了国家发展改革委有关负责同志。

问：《完善能源消费强度和总量双控制度方案》出台具有什么背景和意义？

答：“十三五”时期，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，根据党的十八届五中全会部署，在以往节能工作基础上，我国建立了能源消费强度和总量双控（以下简称能耗双控）制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核。在各地区各部门的共同推动下，能耗双控工作取得了明显成效，过去五年全国能耗强度继续大幅下降，能源消费总量增速较“十一五”、“十二五”时期明显回落，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。

与此同时，在能耗双控制度由建立到实施的过程中，也存在着一些不完善的问题。

2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上，对完善能耗双控制度作出重要指示，要求对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。

2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

2020年底，习近平总书记在中央经济工作会议上提出完善能源消费双控制度。习近平总书记一系列重要讲话和指示批示精神，为坚持和完善能耗双控制度指明了方向。

为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，落实党中央、国务院决策部署，根据碳达峰、碳中和目标任务要求，国家发展改革委会同有关部门研究制定了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，报请中央全面深化改革委员会审定和国务院同意后，已于近日印发各地区各部门实施。

《完善能源消费强度和总量双控制度方案》明确了能耗双控制度的总体安排、工作原则和任务举措，将进一步促进各地区各部门深入推进节能降耗工作，推动高质量发展和助力实现碳达峰、碳中和目标。

问：完善能耗双控制度的总体要求是什么？

答：坚持和完善能耗双控制度，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神以及中央经济工作会议精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，以建立科学管理制度为手段，以提升基础能力为支撑，强化和完善能耗双控制度，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配置、全面节约，推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、能源结构调整，助力实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步。

推进能耗双控工作过程中，必须坚持5方面工作原则：

一是坚持能效优先和保障合理用能相结合，严格控制能耗强度，切实提高发展的质量和效益；同时，合理控制能源消费总量，采取多种措施适当增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。

二是坚持普遍性要求和差别化管理相结合，在全方位全领域全过程提升能源利用效率的同时，结合地方能源产出率、经济发展水平、节能潜力等实际，差别化分解能耗双控目标，并在制度设计中更加注重能源结构调整，进一步鼓励可再生能源使用。

三是坚持政府调控和市场导向相结合，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，更好发挥政府在加强宏观调控、完善政策措施、强化制度约束等方面的作用，创新用能权有偿使用和交易等市场化手段，推动能源要素优化配置。

四是坚持激励和约束相结合，严格能耗双控考核，对工作成效显著的地区加强激励，对目标完成不力的地区严肃问责，形成有效的激励约束机制。

五是坚持全国一盘棋统筹谋划调控，各地区各部门要从国之大者出发，深刻认识坚持和完善能耗双控制度的极端重要性和紧迫性，克服地方、部门本位主义，防止追求局部利益损害整体利益，干扰国家大局。

对标《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，结合2030年前碳达峰目标，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》分三个阶段提出了目标要求：

第一阶段是到2025年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。

第二阶段是到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。

第三阶段是到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

问：能耗双控指标设置及分解有什么考虑？

答：能耗双控的核心是持续提升能源利用效率，不断提高发展的质量和效益。我们将按照严格控制能耗强度，合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性的原则，继续将能耗强度降低作为经济社会发展的约束性指标，将能源消费总量作为工作推进的引导性指标，通过合理控制能源消费总量，推动能耗强度降低目标完成。由此，能耗双控目标分解也作出了相应调整。

一是进一步突出强度优先。以各地区能源产出率为重要依据，综合考虑经济社会发展水平、能源消费现状、节能潜力、上一五年规划目标完成情况等因素，合理确定各地区能耗双控目标。结合以往能耗双控制度实践和各地区能耗强度实际水平，能耗强度高于全国平均水平的地区，将要承担比以往更高的目标要求；同时，为促进区域协调发展，推动形成带动全国高质量发展的新动力源，在能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。

二是能耗强度指标创新实行双目标管理。从“十四五”开始，国家将向各省（区、市）分解能耗强度降低基本目标和激励目标两个指标。其中，基本目标是地方必须确保完成的约束性指标，激励目标按一定幅度高于基本目标，鼓励地方“跳一跳、够得着”。同时，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》规定地方在完成能耗强度降低激励目标的情况下，能源消费总量将免予考核。这样既体现了坚持强度优先、鼓励多完成强度目标的导向，也进一步拓展了地方用能空间。

三是国家预留少量能耗指标。为增加能源消费总量管理弹性，增强国家对各地区能源消费的宏观调控能力，国家层面拟预留一定能源消费总量指标，统筹支持国家重大项目建设、可再生能源发展等。

问：《完善能源消费强度和总量双控制度方案》的重要政策发力点是增加能源消费总量管理的弹性，请问有何具体举措？

答：在“十三五”能耗双控探索实践中，国家在五年规划初期向各地区分解了能耗双控目标，但随着时间推移，各地区经济发展情况发生变化，能源消费总量目标进展也随之出现了分化，特别是一些经济增长较快、发展质量较高的地区难以完成能耗总量目标。根据习近平总书记重要指示精神，结合“十三五”实践经验以及碳达峰、碳中和工作要求，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》从5个方面提出了增加能源消费总量管理弹性的措施。

一是对国家重大项目实行能耗统筹。近年来，根据产业发展等需要，国家布局了一批关系国计民生和发展未来的重大项目，相关项目能耗量巨大，成为所在地区能耗双控目标完成的难点。根据这一实际情况，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》规定对党中央、国务院批准建设且符合相关条件的国家重大项目，将按照“央地共担”原则，在能耗双控考核中对项目能耗量实行一定幅度减免。

二是严格管控高耗能高排放项目。“十四五”时期，各地区拟投产达产“两高”项目数量多、新增能耗量大，严重影响能耗双控目标完成。坚决遏制“两高”项目盲目发展，成为能耗双控和碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重。根据党中央、国务院决策部署，为坚决遏制“两高”项目盲目发展，我委将会同有关部门，督促各省（区、市）建立在建、拟建、存量“两高”项目清单，实行分类处置，并以新增能耗5万吨标准煤为界限，国家、地方分级加强管理。通过坚决遏制“两高”项目盲目发展，倒逼地方转方式、调结构，腾出用能空间，这也是增加能源消费总量管理弹性的重要手段。

三是鼓励地方增加可再生能源消费。2020年12月，习近平总书记在气候雄心峰会上作出重要宣示，提出到2030年我国非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。考虑到未来我国可再生能源将迎来高比例、大规模发展，结合可再生能源电力消纳保障机制和绿色电力证书交易实施，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》明确提出在地方能源消费总量考核中，对超额消纳可再生能源电量的地区按规定抵扣相关能耗量，形成政策组合拳，进一步激励可再生能源发展和消纳。

四是鼓励地方超额完成能耗强度降低目标。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》坚持能耗强度优先，也围绕这一指标设计了总量的弹性管理措施，即对能耗强度降低达到国家下达激励目标的地区，能源消费总量目标将免于考核。

五是推行用能指标市场化交易。在完善能耗双控制度过程中，我们高度关注发挥市场配置资源的作用，结合市场化改革要求和“十三五”用能权交易试点开展情况，提出完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，建立能源消费总量指标跨地区交易机制，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。

问：在能耗双控制度实施过程中，还准备推出和完善哪些重要的管理措施？

答：根据能耗双控工作面临的新形势新要求，国家发展改革委将进一步创新工作方式方法，强化源头把控，推进精细管理，严格目标责任，提升管理效能，为完成能耗双控目标任务提供有力工作支撑。重点推进以下工作举措：

一是推动地方实行用能预算管理。“十四五”时期，全国和各地区新增用能空间普遍较为紧张，各地区必须加大存量挖潜力度，统筹用好国家下达的能源消费增量指标和挖潜腾出的用能指标。将通过实行用能预算管理、开展能耗产出效益评价等措施，推动地方更为精准地掌握本地区用能情况，并据此优化能源要素配置，优先保障居民生活及现代服务业、高技术产业、先进制造业等产业和项目，加快转向高质量发展。

二是严格实施节能审查制度。针对当前部分地方节能审查制度不落实、执行不到位的问题，我们将进一步推动各地区强化节能审查制度，作为坚决遏制“两高”项目盲目发展、确保完成能耗双控目标的重要手段。同时，结合能耗双控目标进展情况，强化有关工作要求，对于未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目实行能耗等量减量替代，切实加强节能审查事中事后监管。

三是完善能耗双控考核制度。根据完善能耗双控制度的新举措、新要求，进一步完善考核制度，更好发挥考核“指挥棒”作用。后续，我们将按照严格控制能耗强度、合理控制能源消费总量的原则要求，完善考核指标体系，特别是进一步加大能耗强度降低指标的考核权重，并合理设置能源消费总量指标的考核权重等。同时，我们还将结合工作实际，强化对地方坚决遏制“两高”项目盲目发展、推动能源要素优化配置等方面的考核，确保工作措施到位、政策力度到位。

问：请问如何推动能耗双控制度有效落实？

答：坚持和完善能耗双控制度，是党中央、国务院立足当前和着眼长远作出的重要决策部署。为保障能耗双控制度有效落实，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》从加强组织领导、加强预警调控、完善经济政策、夯实基础建设等4方面作出了工作部署。

一是加强组织领导。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》明确要求各地区各部门要统筹处理好经济社会发展与能耗双控工作的关系，省级人民政府对本地区能耗双控工作负总责，国务院有关部门要加强工作协调，形成政策全力。需要强调的是，今后有关部门制定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设等要与国家发展改革委、国家能源局做好衔接，切实加强与能耗双控政策的协调。

二是加强预警调控。加强情况调度和分析预警，是推动完成能耗双控目标任务的重要举措。国家发展改革委将定期调度各地区能耗量较大的项目特别是“两高”项目建设投产情况，发布能耗双控目标完成情况晴雨表，加强对地方能耗双控工作的窗口指导，对形势严峻地区进行督促，推动地方加大工作力度，确保完成国家下达的目标任务。

三是完善经济政策。进一步完善和落实促进节能降耗的相关经济政策，健全体现节能要求的能源价格形成机制，推动各级政府切实加大资金投入，落实好节能节水环保、合同能源管理等企业所得税、增值税优惠政策，完善绿色金融体系，积极推广综合能源服务等市场化机制，激发各类主体的节能内生动力。

四是夯实基础建设。我国将从加强能源计量和统计能力建设、完善节能法律法规标准体系、强化节能监督检查、加强节能监察能力建设、加大人员培训力度、严肃追责等方面，进一步强化节能工作基础，满足能耗双控工作需要。

各地区各部门要深入贯彻落实习近平生态文明思想，认真贯彻落实习近平总书记关于能耗双控的重要讲话和指示批示精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节能优先方针，深入推进能耗双控各项工作，深化能源生产和消费革命，推动能源清洁低碳安全高效利用，确保完成能耗双控目标任务，助力实现碳达峰、碳中和目标，加快推动高质量发展和生态文明建设。

关于印发《完善能源消费强度和总量双控制度完善能源消费强度和总量双控制度方案》的通知发文机关：发展改革委

发文字号：发改环资〔2021〕1310号来源：发展改革委网站

主题分类：国土资源、能源\其他公文种类：通知

成文日期： 2021年09月11日发布日期： 2021年

国家发展改革委关于印发《完善能源消费强度和总量双控制度完善能源消费强度和总量双控制度方案》的通知

发改环资〔2021〕1310号

各省、自治区、直辖市人民政府和新疆生产建设兵团，国务院各部委、各直属机构：

《完善能源消费强度和总量双控制度完善能源消费强度和总量双控制度方案》已经国务院同意，现印发给你们，请按照有关要求认真组织实施。

国家发展改革委

2021年9月11日

附件：《完善能源消费强度和总量双控制度完善能源消费强度和总量双控制度方案》

发改委：到2025年能耗双控制度更加健全，能源资源利用效率大幅提高

2021-09-1614:51界面新闻官方账号,优质财经领域创作者

据发改委官网9月16日消息，发改委印发《完善能源消费强度和总量双控制度完善能源消费强度和总量双控制度方案》。

完善能源消费强度和总量双控制度方案提出，到2025年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。

到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。

到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

发改委发布完善能源消费强度总量双控制度方案

2021-10-1109:20

2020年中国宣布，二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。为此中央和国务院各部门都对做好碳达峰、碳中和工作进行了部署。我国碳达峰和碳中和的重大决策，凸显了我国生态文明建设的战略定力和大国担当，向世界释放了中国坚定走绿色低碳发展道路、引领全球生态文明和建设美丽世界的积极信号。

近日，国家发展改革委发布了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（以下简称《完善能源消费强度和总量双控制度方案》）。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》是当前和今后一个时期指导节能降耗工作、促进高质量发展的重要制度性文件，对确保完成“十四五”节能约束性指标、推动实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义。

合理控制能源消费总量

《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出，到2025年，我国能耗双控制度更加健全、能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

发改委有关负责人表示，推进能耗双控工作过程中，必须坚持如下工作原则：坚持能效优先和保障合理用能相结合，严格控制能耗强度，切实提高发展的质量和效益；同时，合理控制能源消费总量，采取多种措施适当增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。

坚持普遍性要求和差别化管理相结合，在全方位全领域全过程提升能源利用效率的同时，结合地方能源产出率、经济发展水平、节能潜力等实际，差别化分解能耗双控目标，并在制度设计中更加注重能源结构调整，进一步鼓励可再生能源使用。

坚持政府调控和市场导向相结合，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，更好发挥政府在加强宏观调控、完善政策措施、强化制度约束等方面的作用，创新用能权有偿使用和交易等市场化手段，推动能源要素优化配置。

坚持激励和约束相结合，严格能耗双控考核，对工作成效显著的地区加强激励，对目标完成不力的地区严肃问责，形成有效的激励约束机制。

坚持全国一盘棋统筹谋划调控，各地区各部门要从国之大者出发，深刻认识坚持和完善能耗双控制度的极端重要性和紧迫性，克服地方、部门本位主义，防止追求局部利益损害整体利益，干扰国家大局。

对此，业内普遍认为《完善能源消费强度和总量双控制度方案》进一步强化了能耗双控制度的执行力。如期实现碳达峰、碳中和目标是一场硬仗，制度设计上需要“先立后破”和强有力的保障措施。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出了一系列深化能耗双控机制改革的举措，包括推行用能指标市场化交易、建立用能预算管理体系、深化节能审查制度改革等，释放了强烈的政策信号。

发展壮大绿色低碳能源

中国采取基于总量控制与配额交易的碳市场作为减排手段，早在2011年开始陆续在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7个省市启动了碳排放权交易试点。

2020年11月，中国生态环境部发布《全国碳排放权交易管理办法（试行）》（征求意见稿），全球最大的碳市场启动在即。

2021年9月初，发改委下达中央预算内投资23亿元，支持重点行业领域节能减碳改造、产业园区能源利用优化项目、减碳技术创新示范、城乡建设低碳转型、资源再生减碳以及海水淡化等重点项目建设，助力实现碳达峰、碳中和目标。

财政部在8月27日发布的2021年上半年中国财政政策执行情况报告显示，上半年我国能源保障能力持续提升，优化可再生能源发电补贴政策，下达可再生能源电价附加补助资金预算890亿元，支持光伏、风电等可再生能源发电。上半年，绿色低碳能源持续发展壮大，风电、太阳能发电装机规模分别同比增长34.7％、23.7％。新能源汽车销量达120.6万辆，同比增长139％。天然气产量增长10.9％，其中页岩气产量增长25％。

8月下旬，碳达峰碳中和工作领导小组办公室成立碳排放统计核算工作组，负责组织协调全国及各地区、各行业碳排放统计核算等工作。

地方在落实碳中和工作精神方面也积极行动。近日，北京市地方金融监管局披露，该局将进一步加强绿色金融布局。以城市副中心为绿色金融的主要载体，推动绿色金融先行示范区建设。

8月底，辽宁省地矿集团辽宁省地研院公司碳汇碳储研究中心挂牌成立。该中心主要在黑碳、蓝碳、绿碳的碳核查、评估以及二氧化碳地质封存选址评价等领域，开展“碳达峰、碳中和”相关业务。

深圳证券交易所将着力构建与“双碳”目标相适应的创新资本形成体系，加大对新能源等领域优质主体融资支持力度；

推出碳中和专项债等创新产品，推进“双碳”主题指数研发；

提高环境信息披露质量，增强上市公司绿色发展意识。

抓紧制定完善政策体系

记者从国家发改委了解到，发改委承担着碳达峰碳中和工作领导小组办公室职责，正在会同有关部门抓紧制定完善碳达峰碳中和“1+N”政策体系。

据发改委相关负责人介绍，今年以来，各地区各部门积极推进碳达峰碳中和相关工作，取得了一定成效。但在工作中确实出现了有些地方、行业、企业的工作着力点有所“跑偏”，采取的行动措施不符合实事求是、尊重规律、循序渐进、先立后破的要求，主要表现在三个方面：

一是目标设定过高、脱离实际。

有的地方、行业、企业“抢头彩”心切，提出的目标超越发展阶段；

有的地方对高耗能项目搞“一刀切”关停；

有的金融机构骤然对煤电等项目抽贷断贷。

二是遏制“两高”行动乏力。

遏制“两高”项目盲目发展是当前碳达峰碳中和工作的当务之急和重中之重，但有的地方口号喊得响，行动跟不上，有的地方甚至违规上马“两高”项目，未批先建问题比较突出。

三是节能减排基础不牢。

碳达峰碳中和与节能减排、应对气候变化工作一脉相承，有的地方对节能减排工作不够重视，能耗“双控”落实不力，应该说形势是比较严峻的；

有的行业没有扎实做好结构节能、技术节能、管理节能，而是寄希望于某种技术一劳永逸解决问题；

有的机构蹭热度、追热点，热衷于打标签、发牌子，碳中和“帽子”满天飞。

该负责人表示，这些现象可以说与碳达峰碳中和工作的初衷和要求背道而驰，必须坚决予以纠正。

发改委正在会同有关部门，抓紧制定完善碳达峰碳中和“1+N”政策体系。在下一步工作中，发改委将树立正确导向、细化政策要求、抓好工作落实、加大督导力度，及时发现并纠正相关问题，确保党中央、国务院决策部署不跑偏、不走样。

完善能源消费强度和总量双控制度方案

实行能源消费强度和总量双控（以下称能耗双控）是落实生

态文明建设要求、促进节能降耗、推动高质量发展的一项重要制

度性安排。“十三五”以来，各地区各部门认真落实党中央、国

务院决策部署，能耗双控工作取得积极成效，但也存在能源消费

总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。为进

一步完善能耗双控制度，现提出以下方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为

指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全

会精神以及中央经济工作会议精神，增强“四个意识”、坚定

“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实习近平生态文明思

想，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准

确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，

以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，以建立科

学管理制度为手段，以提升基础能力为支撑，强化和完善能耗双

控制度，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配

置、全面节约，推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、

能源结构调整，助力实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发

展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步。

（二）工作原则。

——坚持能效优先和保障合理用能相结合。坚持节约优先、

效率优先，严格能耗强度控制，倒逼转方式、调结构，引导各地

更加注重提高发展的质量和效益；合理控制能源消费总量并适当

增加管理弹性，保障经济社会发展和民生改善合理用能。

——坚持普遍性要求和差别化管理相结合。把节能贯穿于经

济社会发展的全过程和各领域，抑制不合理能源消费，大幅提高

能源利用效率；结合地方实际，差别化分解能耗双控目标，鼓励

可再生能源使用，重点控制化石能源消费。

——坚持政府调控和市场导向相结合。加强宏观指导，完善

政策措施，发挥市场配置能源资源的决定性作用，推动用能权有

偿使用和交易，引导能源要素合理流动和高效配置，推动各地全

面完成节能降耗目标任务。

——坚持激励和约束相结合。严格节能目标责任考核及结果

运用，强化政策落实，对能源利用效率提升、能源结构优化成效

显著的地区加强激励，对能耗双控目标完成不力的地区加大处罚

问责力度；完善节能法律法规标准和政策体系，压实用能主体责

任，激发内生动力。

——坚持全国一盘棋统筹谋划调控。从国之大者出发，克服

地方、部门本位主义，防止追求局部利益损害整体利益，干扰国

家大局。

（三）总体目标。到 2025 年，能耗双控制度更加健全，能源

资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到 2030 年，能耗双控制

度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理

控制，能源结构更加优化。到 2035 年，能源资源优化配置、全面

节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标

实现。

二、完善指标设置及分解落实机制

（四）合理设置国家和地方能耗双控指标。完善能耗双控指

标管理，国家继续将能耗强度降低作为国民经济和社会发展五年

规划的约束性指标，合理设置能源消费总量指标，并向各省（自

治区、直辖市）分解下达能耗双控五年目标。国家对各省（自治

区、直辖市）能耗强度降低实行基本目标和激励目标双目标管理，

基本目标为各地区必须确保完成的约束性目标，并按超过基本目

标一定幅度设定激励目标。国家层面预留一定总量指标，统筹支

持国家重大项目用能需求、可再生能源发展等。各省（自治区、

直辖市）根据国家下达的五年目标，结合本地区实际确定年度目

标并报国家发展改革委备案。国家发展改革委根据全国和各地区

能耗强度下降情况，加强对地方年度目标任务的窗口指导。

（五）优化能耗双控指标分解落实。以能源产出率为重要依

据，综合各地区经济社会发展水平、发展定位、产业结构和布局、

能源消费现状、节能潜力、能源资源禀赋、环境质量状况、能源

基础设施建设和规划布局、上一五年规划目标完成情况等因素，

合理确定各省（自治区、直辖市）能耗强度降低和能源消费总量

目标。能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较

快的地区适度倾斜。

三、增强能源消费总量管理弹性

（六）对国家重大项目实行能耗统筹。由党中央、国务院批

准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑

全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期

能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。

（七）坚决管控高耗能高排放项目。各省（自治区、直辖市）

要建立在建、拟建、存量高耗能高排放项目（以下称“两高”项

目）清单，明确处置意见，调整情况及时报送国家发展改革委。

对新增能耗 5 万吨标准煤及以上的“两高”项目，国家发展改革

委会同有关部门对照能效水平、环保要求、产业政策、相关规划

等要求加强窗口指导；对新增能耗 5 万吨标准煤以下的“两高”

项目，各地区根据能耗双控目标任务加强管理，严格把关。对不

符合要求的“两高”项目，各地区要严把节能审查、环评审批等

准入关，金融机构不得提供信贷支持。

（八）鼓励地方增加可再生能源消费。根据各省（自治区、

直辖市）可再生能源电力消纳和绿色电力证书交易等情况，对超

额完成激励性可再生能源电力消纳责任权重的地区，超出最低可

再生能源电力消纳责任权重的消纳量不纳入该地区年度和五年规

划当期能源消费总量考核。

（九）鼓励地方超额完成能耗强度降低目标。对能耗强度降低达到国家下达激励目标的省（自治区、直辖市），其能源消费总量在五年规划当期能耗双控考核中免予考核。

（十）推行用能指标市场化交易。进一步完善用能权有偿使

用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，推动能源要素向

优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。建

立能源消费总量指标跨地区交易机制，总量指标不足、需新布局

符合国家产业政策和节能环保等要求项目的省（自治区、直辖

市），在确保完成能耗强度降低基本目标的情况下，可向能耗强

度降低进展顺利、总量指标富余的省（自治区、直辖市）有偿购

买总量指标，国家根据交易结果调整相关地区总量目标并进行考核。

四、健全能耗双控管理制度

（十一）推动地方实行用能预算管理。各省（自治区、直辖

市）要结合本地区经济社会发展、产业结构和能源结构、重大项

目布局、用能空间等情况，建立用能预算管理体系，编制用能预

算管理方案，将能源要素优先保障居民生活、现代服务业、高技

术产业和先进制造业，因地制宜、因业施策控制化石能源消费，

加快调整优化产业结构、能源结构，体现高质量发展要求。可探

索开展能耗产出效益评价，制定区域、行业、企业单位能耗产出

效益评价指标及标准，推动能源要素向单位能耗产出效益高的产

业和项目倾斜，引导产业布局优化。鼓励各地区依法依规通过汰

劣上优、能耗等量减量替代等方式腾出用能空间，纳入本地区用能预算统一管理，统筹支持本地区重点项目新增用能需求。引导

居民形成节约用能的生活方式，使用高效节能产品，减少能源浪

费。严禁打着居民用电的旗号从事“两高”项目和过剩产能生产

经营活动。各省（自治区、直辖市）结合推进能耗双控工作，对

本地区用能预算管理方案实施动态调整。

（十二）严格实施节能审查制度。各省（自治区、直辖市）

要切实加强对能耗量较大特别是化石能源消费量大的项目的节能

审查，与本地区能耗双控目标做好衔接，从源头严控新上项目能

效水平，新上高耗能项目必须符合国家产业政策且能效达到行业

先进水平。未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节

能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目须实行能

耗等量减量替代。深化节能审查制度改革，加强节能审查事中事

后监管，强化节能管理服务，实行闭环管理。

（十三）完善能耗双控考核制度。增加能耗强度降低指标考

核权重，合理设置能源消费总量指标考核权重，研究对化石能源

消费进行控制的考核指标，并将各省（自治区、直辖市）能源要

素高质量配置、深度挖掘节能潜力等作为重要考核内容。对完成

五年规划当期能耗双控进度目标的地区，可视为完成能耗双控年

度目标。强化考核结果运用，考核结果经国务院审定后，交由干

部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评

价的重要依据。对考核结果为超额完成的地区通报表扬，并给予

一定奖励；对未完成能耗强度降低基本目标的地区通报批评，要求限期整改；对进度严重滞后、工作不力的地区，有关方面按规

定对其相关负责人实行问责处理。

五、组织实施

（十四）加强组织领导。各地区各部门要充分认识能耗双控

对促进高质量发展的重大意义，统筹处理好经济社会发展与能耗

双控工作的关系，坚决遏制“两高”项目盲目发展。省级人民政

府对本行政区域的能耗双控工作负总责，制定工作方案，抓好组

织实施，落实国家下达的能耗双控目标任务。国务院有关部门制

定新增用能需求较大的产业规划、布局重大项目建设等要与国家

发展改革委、国家能源局做好衔接，加强与能耗双控政策的协调，

形成政策合力；国家统计局会同国家能源局做好全国非化石能源

消费统计工作，指导各省（自治区、直辖市）完善非化石能源消

费统计。国家发展改革委会同工业和信息化部、生态环境部、住

房城乡建设部、交通运输部、市场监管总局、国家统计局、国管

局、国家能源局等有关部门建立能耗双控工作协调推进机制，做

好各省（自治区、直辖市）能耗双控目标分解，开展重大问题会

商，有关情况及时向党中央、国务院报告。

（十五）加强预警调控。国家发展改革委会同有关部门，定

期调度各省（自治区、直辖市）能耗量较大的项目建设投产情况，

完善重点用能单位能源利用状况报告制度，加强重点用能单位能

耗在线监测系统建设及应用。加强全国和各省（自治区、直辖市）

能耗双控目标完成形势的分析预警，发布能耗双控目标完成情况晴雨表，对高预警等级地区实施窗口指导，对能耗双控目标完成

进度滞后的地区，督促制定预警调控方案，合理控制新上高耗能

项目投产节奏。定期对全国能耗双控目标完成情况进行评估，确

有必要时，按程序对相关目标作出适当调整。

（十六）完善经济政策。指导地方完善并落实好促进节能的

能源价格政策，充分发挥价格杠杆作用，推动节能降耗、淘汰落

后，促进产业结构、能源结构优化升级。各级人民政府要切实加

大资金投入，创新支持方式，实施节能重点工程。落实节能节水

环保、资源综合利用、合同能源管理等方面的所得税、增值税等

优惠政策。健全绿色金融体系，完善绿色金融标准体系和政策措

施，对节能给予多元化支持。加强先进节能技术和产品推广应用，

鼓励开展节能技术改造。积极推广综合能源服务、合同能源管理

等模式，持续释放节能市场潜力和活力。

（十七）夯实基础建设。加强能源计量和统计能力建设，健全能源计量体系，充实基层能源统计人员力量。进一步完善节能法律法规，强化各类用能主体节能法定责任。健全节能标准体系，扩大节能标准覆盖范围，提高并严格执行各领域、各行业节能标准。强化节能法规标准落实情况监督检查，依法查处违法违规用能行为。加强节能监察能力建设，压实执法主体责任，加大对各级地方政府和用能单位节能管理人员的培训力度。对于能耗双控工作中徇私舞弊、弄虚作假等行为，依规依纪依法对相关单位和人员追究责任。

国家发展改革委印发方案进一步完善能耗双控制度

海外网

2021-09-2513:58海外网

来源：人民日报海外版

到2025年，能源消费强度和总量双控（以下简称能耗双控）制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高――近日，国家发展改革委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，明确了能耗双控制度的总体安排、工作原则和任务举措，绘制了能耗双控制度发展“路线图”。相关人士指出，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》的出台将进一步促进各地区各部门深入推进节能降耗工作，推动高质量发展，助力实现碳达峰、碳中和目标。

5项原则推进能耗双控工作

“‘十三五’时期，中国建立了能耗双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核。”国家发改委有关负责人介绍，在各地区各部门的共同推动下，能耗双控工作取得了明显成效，过去五年全国能耗强度继续大幅下降，能源消费总量增速较“十一五”、“十二五”时期明显回落，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。与此同时，在能耗双控制度由建立到实施的过程中，也存在着一些不完善的问题。

为进一步完善能耗双控制度，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出，推进能耗双控工作过程中，必须坚持5方面工作原则：坚持能效优先和保障合理用能相结合，坚持普遍性要求和差别化管理相结合，坚持政府调控和市场导向相结合，坚持激励和约束相结合，坚持全国一盘棋统筹谋划调控。

具体目标方面，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出，到2025年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高；到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化；到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。

“《完善能源消费强度和总量双控制度方案》是当前和今后一个时期指导节能降耗工作、促进高质量发展的重要制度性文件，对确保完成‘十四五’节能约束性指标、推动实现碳达峰碳中和目标任务具有重要意义。”该负责人说。

弹性管理，不搞“一刀切”

“增加能源消费总量管理的弹性是此次《完善能源消费强度和总量双控制度方案》的重要政策发力点。”上述负责人介绍，为此，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》提出了多项具体措施。

对国家重大项目实行能耗统筹。对党中央、国务院批准建设且符合相关条件的国家重大项目，将按照“央地共担”原则，在能耗双控考核中对项目能耗量实行一定幅度减免。

严格管控高耗能高排放项目。为坚决遏制“两高”项目盲目发展，国家发改委将会同有关部门，督促各省（区、市）建立在建、拟建、存量“两高”项目清单，实行分类处置，并以新增能耗5万吨标准煤为界限，国家、地方分级加强管理。通过坚决遏制“两高”项目盲目发展，倒逼地方转方式、调结构，腾出用能空间，这也是增加能源消费总量管理弹性的重要手段。

推行用能指标市场化交易。在完善能耗双控制度过程中，高度关注发挥市场配置资源的作用。要加快建设全国用能权交易市场，建立能源消费总量指标跨地区交易机制，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。

协调统筹保障落实

在推进能耗双控制度实施的过程中，还将推出哪些重要的管理措施？上述负责人表示，国家发改委将推动地方实行用能预算管理。“将通过实行用能预算管理、开展能耗产出效益评价等措施，推动地方更为精准地掌握本地区用能情况，并据此优化能源要素配置，优先保障居民生活及现代服务业、高技术产业、先进制造业等产业和项目，加快转向高质量发展。”该负责人说。

除此之外，还将完善能耗双控考核制度。“后续，我们将按照严格控制能耗强度、合理控制能源消费总量的原则要求，完善考核指标体系，特别是进一步加大能耗强度降低指标的考核权重，并合理设置能源消费总量指标的考核权重等。”该负责人强调。

国家气候变化专家委员会主任刘燕华表示，推动实现碳达峰与碳中和是一个系统工程，需要科技进步、法律安排、制度调整、金融投入、生产方式和生活方式的转变等系统的驱动、协调与统筹。

为推动能耗双控制度有效落实，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》从加强组织领导、加强预警调控、完善经济政策、夯实基础建设等4方面作出了工作部署。国家发改委将定期调度各地区能耗量较大的项目特别是“两高”项目建设投产情况，发布能耗双控目标完成情况晴雨表，加强对地方能耗双控工作的窗口指导。进一步完善和落实促进节能降耗的相关经济政策，健全体现节能要求的能源价格形成机制，推动各级政府切实加大资金投入，落实好节能节水环保、合同能源管理等企业所得税、增值税优惠政策，完善绿色金融体系，积极推广综合能源服务等市场化机制，激发各类主体的节能内生动力。

《完善能源消费强度和总量双控制度方案》解读

来源：《中国电业》 2021-11-22

完善能耗双控制度推进能源高质量发展

——《完善能源消费强度和总量双控制度方案》解读

《中国电业》记者向敏

近日，国家发展改革委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（简称《完善能源消费强度和总量双控制度方案》）。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》分三个阶段提出了目标要求：第一阶段是到2025年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二阶段是到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。第三阶段是到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。“十四五”是实现碳达峰的关键期和窗口期，能耗双控是实现碳达峰的重要举措。在碳达峰、碳中和工作开局起步的关键阶段印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，进一步完善能耗双控制度设计和工作举措，可谓正当其时。

　　坚持原则构建新发展格局

“十三五”时期，能耗双控工作取得了明显成效，过去五年全国能耗强度继续大幅下降，能源消费总量增速较“十一五”“十二五”时期明显回落，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。

与此同时，在能耗双控制度由建立到实施的过程中，也存在着一些不完善的问题。此次《完善能源消费强度和总量双控制度方案》立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动高质量发展，以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向，以建立科学管理制度为手段，以提升基础能力为支撑，强化和完善能耗双控制度，深化能源生产和消费革命，推进能源总量管理、科学配置、全面节约，推动能源清洁低碳安全高效利用，倒逼产业结构、能源结构调整，助力实现碳达峰、碳中和目标，促进经济社会发展全面绿色转型和生态文明建设实现新进步。

推进能耗双控工作过程中，必须坚持5方面工作原则：

四是坚持激励和约束相结合，严格能耗双控考核，对工作成效显著的地区加强激励，对目标完成不力的地区严肃问责，形成有效的激励约束机制。

强度优先实行双目标管理

能耗双控的核心是持续提升能源利用效率，不断提高发展的质量和效益。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》将按照严格控制能耗强度，合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性的原则，继续将能耗强度降低作为经济社会发展的约束性指标，将能源消费总量作为工作推进的引导性指标，通过合理控制能源消费总量，推动能耗强度降低目标完成。由此，能耗双控目标分解也作出了相应调整。

一是进一步突出强度优先。以各地区能源产出率为重要依据，综合考虑经济社会发展水平、能源消费现状、节能潜力、“十三五”规划目标完成情况等因素，合理确定各地区能耗双控目标。结合以往能耗双控制度实践和各地区能耗强度实际水平，能耗强度高于全国平均水平的地区，将要承担比以往更高的目标要求；同时，为促进区域协调发展，推动形成带动全国高质量发展的新动力源，在能源消费总量目标分解中，对能源利用效率较高、发展较快的地区适度倾斜。

多措并举

增加能源消费总量管理弹性

在“十三五”能耗双控探索实践中，国家在五年规划初期向各地区分解了能耗双控目标，但随着时间推移，各地区经济发展情况发生变化，能源消费总量目标进展也随之出现了分化，特别是一些经济增长较快、发展质量较高的地区难以完成能耗总量目标。《完善能源消费强度和总量双控制度方案》从多个方面提出了增加能源消费总量管理弹性的措施。

对国家重大项目实行能耗统筹。近年来，根据产业发展等需要，国家布局了一批关系国计民生和发展未来的重大项目，相关项目能耗量巨大，成为所在地区能耗双控目标完成的难点。根据这一实际情况，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》规定对党中央、国务院批准建设且符合相关条件的国家重大项目，将按照“央地共担”原则，在能耗双控考核中对项目能耗量实行一定幅度减免。

严格管控高耗能高排放项目。“十四五”时期，各地区拟投产达产“两高”项目数量多、新增能耗量大，严重影响能耗双控目标完成。坚决遏制“两高”项目盲目发展，成为能耗双控和碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重。根据党中央、国务院决策部署，为坚决遏制“两高”项目盲目发展，国家发展改革委将会同有关部门，督促各省（区、市）建立在建、拟建、存量“两高”项目清单，实行分类处置，并以新增能耗5万吨标准煤为界限，国家、地方分级加强管理。通过坚决遏制“两高”项目盲目发展，倒逼地方转方式、调结构，腾出用能空间，这也是增加能源消费总量管理弹性的重要手段。

鼓励地方增加可再生能源消费。考虑到未来我国可再生能源将迎来高比例、大规模发展，结合可再生能源电力消纳保障机制和绿色电力证书交易实施，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》明确提出在地方能源消费总量考核中，对超额消纳可再生能源电量的地区按规定抵扣相关能耗量，形成政策组合拳，进一步激励可再生能源发展和消纳。

推行用能指标市场化交易。在完善能耗双控制度过程中，高度关注发挥市场配置资源的作用，结合市场化改革要求和“十三五”用能权交易试点开展情况，提出完善用能权有偿使用和交易制度，加快建设全国用能权交易市场，建立能源消费总量指标跨地区交易机制，推动能源要素向优质项目、企业、产业及经济发展条件好的地区流动和集聚。

创新工作

推进完善各项管理举措

根据能耗双控工作面临的新形势新要求，国家发展改革委将进一步创新工作方式方法，强化源头把控，推进精细管理，严格目标责任，提升管理效能，为完成能耗双控目标任务提供有力工作支撑。重点推进以下工作举措：

推动地方实行用能预算管理。“十四五”时期，全国和各地区新增用能空间普遍较为紧张，各地区必须加大存量挖潜力度，统筹用好国家下达的能源消费增量指标和挖潜腾出的用能指标。将通过实行用能预算管理、开展能耗产出效益评价等措施，推动地方更为精准地掌握本地区用能情况，并据此优化能源要素配置，优先保障居民生活及现代服务业、高技术产业、先进制造业等产业和项目，加快转向高质量发展。

严格实施节能审查制度。针对当前部分地方节能审查制度不落实、执行不到位的问题，将进一步推动各地区强化节能审查制度，作为坚决遏制“两高”项目盲目发展、确保完成能耗双控目标的重要手段。同时，结合能耗双控目标进展情况，强化有关工作要求，对于未达到能耗强度降低基本目标进度要求的地区，在节能审查等环节对高耗能项目缓批限批，新上高耗能项目实行能耗等量减量替代，切实加强节能审查事中事后监管。

完善能耗双控考核制度。根据完善能耗双控制度的新举措、新要求，进一步完善考核制度，更好发挥考核“指挥棒”作用。后续，将按照严格控制能耗强度、合理控制能源消费总量的原则要求，完善考核指标体系，特别是进一步加大能耗强度降低指标的考核权重，并合理设置能源消费总量指标的考核权重等。同时，还将结合工作实际，强化对地方坚决遏制“两高”项目盲目发展、推动能源要素优化配置等方面的考核，确保工作措施到位、政策力度到位。

　　多管齐下

　　推动能耗双控制度有效落实

坚持和完善能耗双控制度，是党中央、国务院立足当前和着眼长远作出的重要决策部署。为保障能耗双控制度有效落实，《完善能源消费强度和总量双控制度方案》从加强组织领导、加强预警调控、完善经济政策、夯实基础建设等4方面作出了工作部署。

二是加强预警调控。加强情况调度和分析预警，是推动完成能耗双控目标任务的重要举措。国家发展改革委将定期调度各地区能耗量较大的项目特别是“两高”项目建设投产情况，发布能耗双控目标完成情况晴雨表，加强对地方能耗双控工作的窗口指导，对形势严峻地区进行督促，推动地方加大工作力度，确保完成国家下达的目标任务。

三是完善经济政策。进一步完善和落实促进节能降耗的相关经济政策，健全体现节能要求的能源价格形成机制，推动各级政府切实加大资金投入，落实好节能节水环保、合同能源管理等企业所得税、增值税优惠政策，完善绿色金融体系，积极推广综合能源服务等市场化机制，激发各类主体的节能内生动力。

四是夯实基础建设。我国将从加强能源计量和统计能力建设、完善节能法律法规标准体系、强化节能监督检查、加强节能监察能力建设、加大人员培训力度、严肃追责等方面，进一步强化节能工作基础，满足能耗双控工作需要。

“十四五”是全方位推进高质量发展的关键时期，在新形势下，能耗双控制度将会发挥更加积极的作用，对于我国加快推进能源生产消费革命，建立更加成熟定型的能源资源节约制度，推动节能和碳达峰、碳中和目标顺利实现，将发挥重要作用。