第二节 社会福利法
社会福利制度是指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。美国社会保障制度由社会保险、社会福利、社会救济三部分组成。美国社会福利体系包括社会安全保障体系和社会救助体系。前者涉及社会安全保障、联邦医疗保险、失业保险等，后者涉及对无工作能力人群导致贫困的救济和对有工作能力贫困群体的救济。美国在第一次世界大战后制定了一些有关社会福利的立法，但至今仍然没有全国统一的社会保障和保险制度。美国自30年代建立保障制度以来，已形成庞大的社会保障体系。社会福利立法的适用委托给联邦和州的专门的行政机构，诉讼由普通法院受理。
一、美国建立了庞大的社会保障体系
美国社会保障制度由社会保险、社会福利、社会救济三部分组成。美国在建立社会福利制度方面，较其他主要的西欧国家起步晚。它的社会保证法，是作为罗斯福总统“新政”的一部分，于1935年制订的。但经过几十年的发展变化，到今天也已经形成一套比较完整的社会福利制度了。当前美国的全部社会福利费用，约达其国民总产值的9％，占各级政府总支出的20％，占联邦政府支出的1/3。保障水平相对较低、社会救助体系健全和慈善事业发达是美国的社会福利制度的基本特征。美国自30年代建立保障制度以来，已形成庞大的社会保障体系，其主要特点是：
1.适时建立和逐步完善社会保障体系。
本世纪初，随着工业化的发展、生活水平的提高，在美国引起了人们对老年生活的普遍关注。30年代的经济大萧条，使老年人生活处于最困难境地，社会退休金成了老年人的希望所在。1934年，罗斯福成立了经济保险委员会，1935年公布了社会保障法，1939年增加了伤残保险和老年配偶养老保险。经过几年准备，在积累了一大笔基金后，于1942年付诸实施，开始支付退休金。二次大战中没有新的变动。50年代经济有了很大发展，1965年增加了老人医疗保险，1972年又增加了残废者医疗保险。经过50多年的逐步发展与健全，形成了庞大的社会保障体系。
2.老年法定退休保险具有强制性、贡献性和福利性，退休和医疗保险基金有正常来源渠道，能自我调整和自我调整。其退休金的收与支是按照现收现付、收支平衡的原则确定的，根据人口老龄化的预测、退休费支出的需要，不断调整保险税税率，通过自我调整达到自我循环正常运转的目的。
3.发展保险公司经营的自愿投保退休金保险，吸收闲散资金增强经济实力，为人口老龄化做准备。
美国的一些人寿保险公司除经营人寿保险、财产保险、死亡保险外、还大力经营集体和个人自愿投保性质的私人退休金保险，作为法定退休保险的补充。集体退休保险，由企业雇主为雇员投保，根据企业经营好坏和雇员个人情况投保可多可少，雇员退休后逐月领取。政府通过对退休保险金免税手段予以支持。并通过投资获取的利润，用来弥补膨胀使投保金额贬值的问题，以保证退休者收入，增强老年人的社会保障感。
4.严格控制失业救济金发放标准和发放时间，以利于失业者积极再就业。联邦立法规定由企业雇主缴纳失业保险税款，雇员不缴。
利率由各州自行确定，全国不统一。救济发放时间，大多数规定需经一周等待期后方可使用，最多支付26周，联邦法规定在失业高峰期可延长合乎法定救济周数的50%，即最多追加13周。严格限制发放周数的目的在于促使失业者积极再就业。
5.采取措施，增收节支，迎接老龄化的严重挑战。
其研究采取的主要措施是：注重研究管理与效率、保障目标与水平问题，逐步提高保险税税率；退休金也要纳入个人所得税范围之内，把负担加在高收入者身上；适当降低各项福利待遇水平，使之不要紧跟工资水平的增长；利用退休基金搞投资经营，增中储备，减少年轻人的社会负担。
20世纪80年代以后，美国社会福利制度的改革趋势主要表现在以下三个方面：为公共投资项目寻求非政府替代，提高社会福利服务的私有化和私营化程度、弱化联邦政府在社会福利体系中的主导作用，把社会福利制度的政策责任委托给州和地方政府以及大幅减少直接资助贫困家庭的资金补助比例，大力增加鼓励和帮助人们参加工作、自谋生路的资金比例。
二、美国的保险、社会保障、社会福利法
（一）美国现行的保险、社会保障制度
包括：年老(退休)保险、医疗保险、残疾保险、遗族保险、失业救济、公共救济与福利等六个主要项目：
①老年退休保险(old age insurance)。当年满六十五岁，正式从服务的公司(必须是参加社会安全制度的公司)退休时可以获得全额的国民保险年金，如果六十二岁就想退休时，可以获得八成的年金，如果被保人死亡其遗族可以获得给付，当然给付金的数目视情况而定。
②医疗保险(medical insurance)。接受社会安全制度之医疗保险者可以享受住院(或疗养院)治疗90天以内不收费的保险，但不包括医生的治疗费用，不过65岁以上的公民每月仅花少许的额外保费，即可获得该类保险。另外有一项医疗保险措施系由联邦与州政府(亚利桑那州除外)共同为无力支付医疗费用的公民承担其医疗费用。
③残疾保险(disability insurance)。如果有一工人在一年或更长时间内无法工作时可以获得与年老退休者相同的年金，又如果该工人系因工作时受了伤害以致无法工作时，可以获得额外的员工伤残补助金，这项补助金的保险费用是由雇主负担，同时这项保险制度归州政府管理，不在联邦社会安全法案的范围内。
④遗族保险(survivors insurance)。当工人死亡时，其遗族可以获得按月津贴，给付金额视该工人之收入，子女的人数与年龄而定。
⑤失业救济(unemployment compensation)。失业工人在找到新工作这前每周可以获得失业补助金，原则上不超过三十九个星期，这项补助措施是由州政府根据联邦政府的要求办理，补助金额因州而异，一般而言，每周不会超过一百元。
⑥公共救济(public assistance and welfare)。社会安全法案允许联邦政府支援各州政府去照顾需要接受救济者，尤其是那些有学龄儿童的贫困家庭，同时也对无力负担医疗费用的穷人提供医疗救济。这些救济经费的来源主要来自民众的捐税。社会安全税是由雇主和雇员各分担一半，这些钱由政府征集后设立基金供各项福利措施支用。
（二）美国社会福利体系逐渐完善是近50年发展的结果。
1929-1933年的经济危机改变了社会各界和政府对福利的看法，具有福利权利思想的罗斯福上台推动了社会福利立法。由于1929年到1935年的美国经济危机，出现了股票大跌，经济萧条，通货膨胀，进而产生通货紧缩，失业增加，大量的失业人群没有社会保障构成潜在社会动乱的威胁，使美国政府把社会保障提到了议事日程，1935年总统罗斯福签署，美国国会通过了《社会保障法》。从此美国开始了推行社会保障制度时期。“社会保障法”的诞生，标志着联邦政府承担起了为所有公民提供经济保障的责任。人们的社会福利权利得得到了法律保护。
1.《社会保障法》。
1935年，国会通过《社会保障法》（《社会安全法案》），政府相应设立社会保险局，这是美国历史上第一个社会保障方面的法律。其主要内容包括：联邦政府资助各州对贫困老人、孤苦儿童、残废者提供救济；帮助残废者得到职业；对保健机构进行补助；对退休职工提供养老金，对失业工人提供救济费等。该法由老年社会保险、盲人和残废者补助、老年补助、未成年补助和失业社会保险五大项目构成了补助劳动者生活的“生活安全网络”。
在1935年《社会保障法》颁布以前，人们要求加强联邦政府在社会福利体系中的作用，该法案颁布以后，美国以法律的形式确立了联邦政府在社会福利体系中的主导地位。
2.社会福利制度的不断发展和完善。
二战后，50年代，美国进入经济恢复最好阶段，也是全美就业的最好阶段，这也使社会保障制度的推行有了较好的经济基础。社会福利制度的不断发展和完善成为美国国会的重要议题。
1935年的《社会保障法》经过多次修改和补充：1957年增加了“残疾人福利计划”（此前于1939年增加了“遗嘱抚恤计划”）；1966年增加了65岁以上老人“医疗保险”，从而进一步扩大了适用范围。
美国的社会福利制度的价值取向与美国的宗教价值观有较大的联系，它的基础思想和文化理念是鼓励勤奋工作，多劳才能多保障，不养懒汉。
美国政府的社会福利主要体现在社会安全保障体系和社会救助体系上。社会安全保障体系主要由美国联邦政府负责。针对的人群主要是对社会有贡献，曾经交纳过收入税的人群。
同时，必须具备以下条件之一：年龄在65岁以上或年龄不到65岁，但因各种原因导致失明或伤残的人群；已故受益者的配偶和子女：失业者。资金来源是由美国联邦统一征收的社会保障税。资金征收部门是联邦国内税收服务局(相当于我们的国税局)。管理部门是联邦社会保障安全局。监督部门是美国国会。社会福利立法是美国的福利国家政策的重要方面，也是实施福利国家政策的有效手段。
自福利权利确立以来，美国各界政府又通过了很多福利法令，从而使福利权利不断丰富和发展。
战后最初25年的改革调整，大大扩大了社会福利的范围和对象。如1946年的《就业法》、1949年的《美国住宅法》、1958年的《国防教育法》、1964年的《经济机会法》、1965年的《医疗照顾法》、《中小学教育法》和《高等教育法》等，这一系列有关就业、失业、教育、医疗、住房等保障措施，已使美国的社会福利形成特色，并成为名副其实的“福利国家”。
60年代“伟大社会”纲领推行的结果是福利计划的扩大。70年代的“滞胀”使社会福利政策的财源大成问题，这又势必加重纳税人的税收负担。因此，在70年出现了抗税的呼声，社会福利政策受到抨击。到里根时，由联邦支持的社会福利保障事业进入了紧缩时期。
1980年以后,伴随着社会福利的改革，开始强调弱化联邦政府的主导作用，强化州和地方政府的作用。自从十九世纪末、二十世纪初资本主义发展到垄断阶段以来，由于资本主义国家内部的阶级矛盾日盘尖锐，两极分化现象日益严重，西方各国资产阶级政府为了缓和阶级矛盾，谋求社会秩序的安定，以巩固其垄断资产阶级的统治地位，不得不先后采取日益普遏的社会福利制度。
生活在美国，不论生、老、病、死、意外，失业样样都会威胁到腰包，甚至使生活隐入困境，因此在美国除了有普及而健全的保险制度之外，政府执行的各种有关福利设施更是每一个人生活中重要的一环。
美国政府每年花费大笔预算为工人提供就业和训练服务，并补助暂时失业的人，各州和联邦政府合作援助贫困的家庭，特别是那些有学龄儿童的家庭，并且为老人和病者开设各种机构，为精神上及身体上有缺憾的儿童开设特别学校，目前的福利措施大多导源于1935年的《社会安全法案》(SOCIALSECURITY ACT)及其以后的许多修正案，今天，这项法案已普遍适用于所有美国公民，正因为社会安全制度对美国公民的种种保护措施，社会安全号码(美国人每人都有一个)就成为最重要的身份证件之一。
（三）美国的“福利社会化”历经了三个浪潮
从19世纪末到今天，美国的“福利社会化”历经了三个浪潮：
第一个浪潮，
19世纪末20世纪初以西奥多·罗斯福总统为象征的“进步主义时期”。主要的政策举措有反垄断法案的大量实践（洛克菲勒的标准石油公司1911年被最高法院打碎成34家公司，是其中最著名的故事），打击腐败和裙带政治，工会权力的扩大和劳工保护的加强，公共健康法案，环保运动的发端。
第二个浪潮，
是30年代著名的富兰克林·罗斯福新政时期。这一时期针对大萧条美国政府展开了一系列福利举措：社会保障体系建立，公平劳动法案确立了最低工资，住房法案开始给穷人提供住房补助，教育贷款法案给穷人提供教育贷款等等。
第三个浪潮，
则是60年代约翰逊总统时期的“伟大社会”运动和民权运动。在这个阶段，给穷人和残疾人提供医疗保险的 medicare 和 medicaid 项目出台，食品券项目出台以防穷人挨饿，给低收入者提供的税收返还制度建立，提高有色人种受高等教育和就业机会的“平权法案”出台……当然，美国的福利国家色彩比欧洲尤其是北欧国家要淡得多，但100多年来政府通过税收政策和福利政策来调节收入分配、促进不同阶层的社会经济地位平等化的趋势，却是清晰可见的。
当然这个过程的每一个进步都不是自动出现的，都经历了无数来自民间的抗争。从19世纪初为生存权而拿起武器抗争的西蒙内尔印第安人部落，到19世纪后期风起云涌的劳工运动，从20世纪30年代的社会保障运动到60年代的民权运动，从写《汤姆叔叔的小屋》的 harriet stowe 到拒绝给白人让座的 rosa parks，从1877年铁路工人大罢工中被枪杀的普通工人到与麦卡锡主义坚持斗争的美国自由联盟……可以说，美国政治的每一点进步都是艰难斗争的结果，而不是“开国之父”们的恩赐。美国左翼历史学家 howard zinn 曾写过一本书叫《apeople‘s history of the united states》，就是从人民斗争的角度“倒着”书写了一部美国政治史。
但是另一方面来讲，这种抗争之所以可能并且取得节节胜利，也还是仰赖于制度提供的空间。在这个意义上，可以说自由是平等之母：正是斗争的“自由”使得“平等”的成果变得可能。比如，美国20世纪初反垄断、反腐败的进步主义运动之所以取得成功，很大程度上归功于一批被称为“耙粪者”（muckrakers）的调查类记者。这些记者四处挖政府、大公司、政党的黑幕，其中经典的“耙粪”作品有：lincoln steffen 揭露各大城市市政府腐败的“城市之耻”系列，ida tarbell 的《标准石油公司的历史》（1902），upton sinclair 的《丛林》（1906），davi philips 的《参议院的背叛》（1906），thomas lawson的《疯狂金融》（1904）……这些作品和其他历史因素合力，直接导致了标准石油公司分解、参议员从间接选举变成直接选举、食品和药品管理法案出台、有色人种全国促进会成立等等进步性变化。试想如果这些“耙粪”的新闻记者当初没有言论自由，这些制度改良很可能无法实现或者要推迟很久才能实现。也正是在这个意义上，当今中国很多左派和右派之争、生存权和人权之辩，往往是假问题：如果“左派”真的想治理腐败、推进平等、维护民生，就无论如何也绕不开“右派”所倡导的言论、集会、结社、出版自由权问题。自由之不存，平等将附焉？这是美国政治史所揭示的道理。
要想避免革命，就要及时响应改革呼声，是美国政治史揭示的另一个道理。事实上，观察几个进步浪潮中的美国政府就会发现，它们不仅仅是“被动应战”，迫于民众压力不得已地进行政治改良，而往往也主动出击，为防患阶级或种族矛盾的激化而寻求变革。我们的传统观念总是说“西方国家是资产阶级的管理委员会”，所以永远是“站在资本家一边”，但是主动寻求打碎洛克菲勒标准石油公司这个“资产阶级象征”的，正是西奥多·罗斯福政府——事实上他在任上起诉了40多家垄断性大公司。“为什么社会主义会在美国失败？”这是社会科学界的一个经典问题。虽然人们给予了种种解释（移民社会、个人主义文化等等），但我更愿意相信另一个说法，就是：社会主义并没有在美国彻底失败，它只是以一种缓慢变革、点滴改良的方式一点一点地发生着，是一场漫长而安静的“革命”。
当然这场“安静的革命”也不是没有争议，当美国的平等化进程发展到一定程度的时候，就开始遭遇反弹。政治权利的平等化已经基本不存在争议，但是社会经济权利的平等限度却颇受争议：到底社会经济权利平等到什么程度，就有可能造成对自由的侵害？甚至某些人发问：社会经济利益的享有，是不是一种天然的“权利”？竞选筹款改革就是一个例子（见本书中“民主请客谁买单”），为了限制富人操控选举，促进各个阶层政治影响力上的平等，美国的法律严格限制了个人和集团的竞选捐款数额（比如个人对某一候选人一年捐款最多不超过2000美元），但有些自由派则不干了：我想多捐点钱还不让捐了，这是干涉我的言论自由！
启示：
美国社会福利制度对中国的启示
美国社会福利制度对中国的启示是:实现社会福利责任主体多元化、建立“低水平、广覆盖”的社会福利体系和建立“公平与效益”相结合的社会福利制度。