第十二章 社会保障法
社会保障法律制度
《荀子·大略》：“然故民不困财，贫窭者有所窜其手。”
唐杜甫《早发射洪县南途中作》诗：“将老忧贫窭，筋力岂能及。”
《剪灯新话·富贵发迹司志》：“至正丙戌，泰州士人何友仁，为贫窭所迫，不能聊生。”
清方文《赠白孟新仲调移居》诗之二：“故友皆贫窭，谁能送酒钱？”
梁启超 《新罗马·吊古》：“门阀寒微，家计贫窭。”
（贫窭指贫穷的人。）
明代著名思想袁了凡：《了凡四训》“即眼前足食，常作贫窭想。”
《管子·五辅》：“衣冻寒，食饥渴，匡贫窭，振罢露，资乏絶，此谓振其穷。”
《庄子·盗跖》：“尧舜有天下，子孙无置锥之地。”
“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”
“增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”
——《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）
要从立法、执法、司法、守法各环节加强社会保障工作，在法治轨道上推动社会保障事业健康发展。要加强社会保障立法工作，依法落实各级政府和用人单位、个人、社会的社会保障权利、义务、责任。要依法健全社会保障基金监管体系。要以零容忍态度严厉打击欺诈骗保、套保或挪用贪占各类社会保障资金的违法行为，守护好人民群众的每一分“养老钱”、“保命钱”和每一笔“救助款”、“慈善款”。
习近平2021年2月26日在十九届中央政治局第二十八次集体学习时的讲话
l第一节 社会保障的概述
l第二节 社会保障法的基本原则
l第三节 社会保障法的地位与作用l第四节 社会保障法的产生与发展
第一节 社会保障的概述
社会保障social security
l社会保障制度不是只和生活困难的社会成员有联系，
而是关系到千家万户，
l涉及到每个劳动者，和所有社会成员的切身利益都息息相关。
2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上强调，社会政策要托底，就是要守住民生底线，做好就业和社会保障工作，切实保障群众基本生活。
l一、社会保障的概念及特征l１、社会保障的概念：
l社会保障是指国家通过立法，积极动员社会各方面资源，通过收入再分配，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，
l保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，
l同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。
社会保障是以国家或政府为主体，依据法律，通过国民收入的再分配，对公民在暂时或永久丧失劳动能力以及由于各种原因而导致生活困难时给予物质帮助，以保障其基本生活的制度。
本质是追求公平，责任主体是国家或政府，目标是满足公民基本生活水平的需要，同时必须以立法或法律为依据。
现代意义上的社会保障制度是工业化的产物，以19世纪80年代德国俾斯麦政府颁布并实施的一系列社会保险法令为标志，经历了发展、成熟、完善、改革等不同时期，各国根据各自的政治、经济和人口环境等因素，形成了各具特色的社会保障制度模式。
中国社会保障制度主要包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利等内容。
特点：
（1）社会保障的根本目的在于保障社会成员的基本生存条件；
（2）社会保障的对象是社会全体成员；
（3）社会保障是国家通过立法建立和实施的。
（4）社会保障在维护社会稳定中促进社会发展。
社会保障组成内容
社会保障作为一种国民收入再分配形式是通过一定的制度实现的。
我们将由法律规定的、按照某种确定规则经常实施的社会保障政策和措施体系称之为社会保障制度。由于各国的国情和历史条件不同，在不同的国家和不同的历史时期，社会保障制度的具体内容不尽一致。
但有一点是共同的，那就是为满足社会成员的多层次需要，相应安排多层次的保障项目。
一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。
全球的社会保障模式，大致可分为国家福利、国家保险、社会共济和积累储蓄四种，分别以英国、前苏联、德国、新加坡为代表。
目前我国在建的社会保障制度，属于社会共济模式，即由国家、单位（企业）、个人三方共同为社会保障计划融资，而且这是未来相当长一段时期的改革趋势。
个人责任的强化已经成为全球社会保障制度改革的共识。
社会保障是现代工业文明的产物，是经济发展的“推进器”，是维护百姓切身利益的“托底机制”，是维护社会安全的“稳定器”。
社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度，是社会安定的重要保障，也是社会文明进步的重要标志。
社会保障发展趋势
西方各国的社会保障制度虽然在缓解劳资矛盾、维护资本主义生产方式、保持经济和社会稳定等方面发挥了相当大的作用，但也由于失业、通货膨胀、人口老化等因素的长期困扰而面临危机：
一是过度保障使社会保障支出日益膨胀，财政不堪重负；
二是福利的平均化和救济过度造成受益不公，致使人们的工作欲望减弱、而对政府和社会的依赖心理加重，使效率受损；
三是社会保障管理机构膨胀，管理费用增加，造成社会保障资金流失。
为改变这一被动局面，西方各国普遍对社会保障制度进行了调整和改革，使之出现了新的发展趋势。
第一，提高社会保障费率，广辟资金来源渠道，增加社会保障收入；
第二，降低过高的社会保障标准，减少社会保障支出；
第三，减少国家干预，强化市场机制对社会保障的调节作用，使社会保障制度从"国有化"向"私有化"转变，让私有企业在社会保障体系中发挥更重要的作用；
第四，鼓励发展商业性保险；
第五，将社会保障基金的现收现付制改为现收现付和个人资本积累相结合的混合制，以增强个人的自我保障意识和责任。
社会保障具体内容
社会保险
社会保险，是指国家通过立法建立的一种社会保障制度，目的是使劳动者因年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时，能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活。
社会保险是为了确保劳动者的生存和劳动力的再生产，国家和社会对因丧失劳动能力和劳动机会而不能劳动或暂时终止劳动的劳动者，采取的通过给予一定物质帮助，使其至少能维持基本生活需要的制度。
从社会保险的项目内容看，它是以经济保障为前提的。
一切国家的社会保险制度，不论其是否完善，都具有强制性、社会性和福利性这三个特点。
按照我国劳动法的规定，社会保险项目分为养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。
社会保险的保障对象是全体劳动者，
资金主要来源是用人单位和劳动者个人的缴费，政府给予资助。
依法享受社会保险是劳动者的基本权利。
社会保险与商业保险的区别：
（1）基本属性不同。
社会保险具有社会保障性质；
商业保险具有社会性。
（2）保险对象不同。
社会保险的对象是劳动者及其家属的基本生活需要；
商业保险的对象可以是任何人，多投多保，少投少保，不投不保。
（3）保险原则不同。
社会保险实行强制性，非营利性、物质帮助原则和偏重公平原则；
商业保险实行自愿、营利、经济补偿原则和偏重效率原则。
（4）保险费负担不同。
社会保险费来自多层次、多方面，国家、企业、个人都要负担一部分，但以国家和企业负担为主；
商业保险费则来自投保人的缴纳，国家不负担。
社会救济
社会救济，是指国家和社会对生活在贫困线以下的低收入者或者遭受灾害的生活困难者提供无偿物质帮助的一种社会保障制度。
从历史发展看，社会救济先于社会保险。
早在1536年，法国就通过立法要求在教区进行贫民登记，以维持贫民的基本生活需求。
1601年，英国制定了济贫法，规定对贫民进行救济。中国古代的“义仓”也是一种救济制度。这些都是初级形式的社会救济制度。维持最低水平的基本生活是社会救济制度的基本特征。社会救济经费的主要来源是政府财政支出和社会捐赠。
社会福利
广义的社会福利，是指国家为改善和提高全体社会成员的物质生活和精神生活所提供的福利津贴、福利设施和社会服务的总称。
狭义的社会福利，是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要的生活保障。
优抚安置
优抚安置，是指国家对从事特殊工作者及其家属，如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度。在我国，优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院，安置复员退伍军人等。
社会互助
社会互助是指在政府鼓励和支持下，社会团体和社会成员自愿组织和参与的扶弱济困活动。社会互助具有自愿和非营利的特征，其资金主要来源于社会捐赠和成员自愿交费，政府往往从税收等方面给予支持。社会互助主要形式包括：工会、妇联等群众团体组织的群众性互助互济；民间公益事业团体组织的慈善救助；城乡居民自发组成的各种形式的互助组织等。
社会保障的保障功能
社会保障是劳动力再生产的保护器
社会保障的功能之一就是在劳动力再生产遇到障碍时给予劳动者及其家属以基本生活、生命的必要保障，以维系劳动力再生产的需要，从而保证社会再生产的正常进行。
社会保障是社会发展的稳定器
通过社会保障对社会财富进行再分配，适当缩小各阶层社会成员之间的收入差距，避免贫富悬殊，使社会成员的基本生活得到保障，能协调社会关系，维护社会稳定。
社会保障是经济发展的调节器
社会保障对经济发展的调节作用主要体现在对社会总需求的自动调节作用。在经济萧条时期，一方面由于失业增加、收入减少，用于社会保障的货币积累相应减少；另一方面，因失业或收入减少而需要社会救济的人数增加，社会用于失业救济和其他社会福利方面的社会保障支出也相应增加。这使社会保障的同期支出大于收入，从而刺激了消费需求和社会总需求。在经济繁荣时期，其作用则正好相反。
社会保障具有促进发展的功能
社会保障制度在产生初期或许主要体现出稳定和与调节功能，但发展到已经明显的具备了促进发展的功能。主要表现在：一是能够促进社会成员之间及其与整个社会的协调发展，使社会生活实现良性循环：二是能够加快遭受特殊事件的社会成员重新认识发展变化中的社会环境，适应社会生活的变化；三是能够促进使社会成员的物质与精神生活水平提高；四是能够促进政府有关社会政策的实施；五是能够促进社会文明的发展。另外，在经济领域，社会保障通过营造稳定的社会环境促进着经济的发展，同时透过社会保障基金的运营直接促进着某些产业的发展。
社会保障具有互助的功能
社会保障实质上体现了互惠互助以及在互惠互助中的他助与自助。社会保障采用责任分担机制，所以是一种以互助为基石并在互助中使风险得到化解。
除以上几大功能外，社会保障还具有防控风险、资本积累等功能。
此外，社会保障可以解除劳动力流动的后顾之忧，使劳动力流动渠道通畅，有利于调节和实现人力资源的高效配置。
社会保障的作用：
建立健全社会保障制度,对调节收入分配、促进社会公平，推进经济发展、维护社会稳定有着特殊的作用。
（1）社会保障是劳动力再生产的保护器
社会保障的功能之一就是在劳动力再生产遇到障碍时给予劳动者及其家属以基本生活、生命的必要保障，以维系劳动力再生产的需要，从而保证社会再生产的正常进行。
（2）社会保障是社会发展的稳定器
通过社会保障对社会财富进行再分配，适当缩小各阶层社会成员之间的收入差距，避免贫富悬殊，使社会成员的基本生活得到保障，能协调社会关系，维护社会稳定。
（3）社会保障是经济发展的调节器
社会保障对经济发展的调节作用主要体现在对社会总需求的自动调节作用。在经济萧条时期，一方面由于失业增加、收入减少，用于社会保障的货币积累相应减少；另一方面，因失业或收入减少而需要社会救济的人数增加，社会用于失业救济和其他社会福利方面的社会保障支出也相应增加。这使社会保障的同期支出大于收入，从而刺激了消费需求和社会总需求。在经济繁荣时期，其作用则正好相反。
（4）社会保障具有促进发展的功能
社会保障制度在产生初期或许主要体现出稳定和与调节功能，但发展到已经明显的具备了促进发展的功能。
主要表现在：
一是能够促进社会成员之间及其与整个社会的协调发展，使社会生活实现良性循环：
二是能够加快遭受特殊事件的社会成员重新认识发展变化中的社会环境，适应社会生活的变化；
三是能够促进使社会成员的物质与精神生活水平提高；
四是能够促进政府有关社会政策的实施；
五是能够促进社会文明的发展。
另外，在经济领域，社会保障通过营造稳定的社会环境促进着经济的发展，同时透过社会保障基金的运营直接促进着某些产业的发展。
（5）社会保障具有互助的功能
社会保障实质上体现了互惠互助以及在互惠互助中的他助与自助。社会保障采用责任分担机制，所以是一种以互助为基石并在互助中使风险得到化解。
（6）社会保障还具有防控风险、资本积累等功能。除以上几大功能外，社会保障可以解除劳动力流动的后顾之忧，使劳动力流动渠道通畅，有利于调节和实现人力资源的高效配置。
社会保障必备要素
第一，依法建立。
即现代社会保障制度遵循的是立法先行的原则，是通过社会保障立法来确立社会保障制度，法制规范是社会保障制度赖以建立的客观基础与依据。
第二，突出以人为本。
它以保障和改善国民生活、增进国民福利为宗旨，包括经济保障与服务保障。
第三，具有经济福利性。
即从直接的经济利益关系来看，因有政府、雇主与社会各界的参与和分担责任，受益者的所得要大于所费。
第四，属于社会化行为。
即由官方机构或社会团体来承担社会保障的实施人物，而非供给者与受益方的直接对应行为。
社会保障的保障层次
从层次上讲，社会保障可以分为如下三个层次：
经济
即从经济上保障国民的生活，它通过现金给付或援助的方式来实现，解决的是国民遭遇生活困难时的经济来源问题。
服务
即适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，通过提供服务的方式来满足国民对个人生活照料服务的需求。如安老服务、康复服务、儿童服务等。
精神
除了经济保障与服务保障需求外，人们在现实生活中还离不开相应的情感保障，即精神慰藉也是人的正常、健康生活的必要组成部分。
因此，现代社会保障还日益承担着为需要者提供精神保障的责任。当然，精神保障属于文化、伦理、心理慰藉方面的保障，它突出地体现了社会保障制度的人性化要求，从而属于更高层次的保障。尽管在实践中，难以将精神保障作为特定的制度安排来加以建设，但发达国家或地区的社会保障制度实践表明，制度化安排中确实需要尊重并满足有需要者的精神保障需求。
社会保障制度
中国的社会保障制度是中央政府和各级地方政府共同负责的计划。
社会保障制度是现代国家的一项基本制度，社会保障制度是否完善已经成为社会文明进步的重要标志之一。
在我国，社会保障工作直接关系到坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，关系到维护人民群众的切身利益，关系到保证改革开放和经济建设稳定发展的大局。
社会保障体系是否健全，这方面的法制是否完备，对国家的经济发展和社会稳定，会产生直接的影响。
社会保障制度的作用
主要表现在
(一)建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容；
(二)建立健全社会保障制度是社会稳定和国家长治久安的重要保证；
(三)社会保障制度是社会公平的平衡器。
现行社会保障制度
现行社会保障制度还不能完全适应市场经济体制的要求，主要表现在以下几个方面：
(一)社会保障覆盖面还不够宽；
(二)社会保障基金筹措困难；
(三)多头管理、体制分散；
(四)失业保险面临前所未有的压力；
(五)人口老龄化对整个社会保障体系都产生影响；
(六)社会保障法制性不强，急待出台社会保障法。
中国社会保障制度建设的目标和任务
(一)坚持社会统筹和个人账户相结合，完善职工基本养老保险制度；
(二)进一步推进医疗保险制度改革；
(三)继续做好城市居民最低生活保障的落实工作，
全面实施农村居民最低生活保障制度；
(四)完善社会救助制度；
(五)加快建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度；
(六)进一步增强社会保险费征缴力度。
社会保障的管理体制
中国的社会保障制度是中央政府和各级地方政府共同负责的计划。
中央政府的职责是，制订全国统一的法规、政策和标准，对困难地区提供资金帮助；
地方政府的职责是，根据中央的统一政策制定本地法规、政策和标准，筹集社会保障基金，支付社会保障待遇。
中央政府管理社会保障事务的主要机构是人力资源和社会保障部、民政部、卫生部和财政部。
人力资源和社会保障部负责管理养老保险、失业保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险等项目；
民政部负责管理社会救济、社会福利、优抚安置等项目；
卫生部负责管理农村合作医疗制度；
财政部负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度，实施对社会保障资金收支的财政监督，为社会保障计划提供补助资金等。
各省、市、县政府设有同样的行政管理机构，承担相应的社会保障职能。
中央、省、市、县分别设立隶属于政府人力资源和社会保障行政管理部门的、非营利的社会保险经办机构，现有工作人员10万人。
主要职责是，办理参保登记，收缴社会保险费，记录缴费，管理个人账户，确认并支付待遇，管理社会保险资金，提供查询等。
中国与其他国家签订的社会保险协定，由中央级社会保险经办机构负责执行。
一个国家的社会保障管理体制，往往由于不同的历史背景、社会制度和经济发展水平等因素而存在一定的差异，因此国际上社会保障管理体制的类型较多。
经过总结归纳，我们把国际上比较典型的社会保障管理体制大致划分为以下四种类型：
1．集中统一型。
这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在整个国家或地区只建立一个社会保障机构，统一管理有关的各项目的事务，并通过统一征集税收（目的税），以保证社会保障的各项支出。例如英国的社会保障部，就集中统一管理几乎所有社会保障事务，除下属六个委员会和两个管理中心办公室外，在全国各地还普设分支机构，而每个分支机构下又有多个福利办公室。因此，整个管理系统十分庞大。
2．统分结合型。
这种类型的社会保障管理体制的主要特征是立法、政策、资金和监督四种职能实行统一管理，而具体的社会保障各项目管理则分别由各职能部门分工管理。例如，法国的社会保障管理体制实行了统一立法、统一资金征集管理、统一实行监督，但社会保障各项目的具体管理事务则主要由社会保险局和社会事务局等机构分工管理。前者负责医疗、年金等社会保障工作，而后者主要负责残疾人、老人、儿童等的社会福利工作。此外，还有些特殊性质的项目，如失业保险的管理则由国家劳动部承担。
3．分头自治型。
这种类型的社会保障管理体制的主要特征是在统一立法和统一监督下，对各种社会保障项目实行分头自治管理，相互独立，互不融通。例如德国就属于这种类型，医疗保险、年金、战争被害者的援助等工作由劳动社会部自治管理；医疗、保健、食品卫生、医药和社会福利则由青少年、家庭、妇女保健部实行自治管理。
4．市场运作型。
这种类型的社会保障管理体制的主要特征是政府部门只作一般监督和政策规划，而社会保障的具体事务，都转与民间部门根据立法参与运作和承办。例如，智利的政府社会保障部门只管制定政策和发展规划，具体业务和基金运营则都由包括私营保险公司在内的民间机构承担，政府对基金运营过程实行动态监督。
公平效率
在社会保障制度中，公平与效率都是社会保障追求的目标。
两者关系并非直接相关，而是间接通过经济发展相联系，其关键在于：
机会成本>收益，两者互相矛盾，
机会成本<收益，两者互相补充。
公平以效率为基本前提，如果社会保障制度阻碍了经济发展，尽管是公平的，也毫无意义。
没有效率的公平是无本之木。
同时，效率又以公平作为保证，若财富分配不公平，经济制度将面临严重的动力问题，社会动荡，效率也成为空谈。
社会保障的历史变迁
早在古代社会，就已出现各种形式的社会救济、救助活动。
如一些宗教组织以慈善名义展开各种救助活动。
社会保障的起源最早可追溯到欧洲中世纪世俗和宗教的慈善事业，但是由国家组织、通过立法实行的以保险为特征的社会保障制度则是以德国俾斯麦政府实行的社会保险立法为开端。
15、16世纪之交，英国由于圈地运动的原因，大量农民被逐出土地，丧失生计，流入城市，危及城市正常生活和社会稳定。
1601年，英国政府颁布《伊丽莎白济贫法》，以缓解贫困者的生存危机。
19世纪末，随着垄断资本主义的发展，失业人数增加，贫富差距扩大，各种社会矛盾激化。出现了许多与社会福利相关的社会服务运动。为使每个社会成员能够依法得到基本的生活资料，欧洲首先诞生社会保障制度。
德国议会在1883-1889年间先后通过了《健康保险计划》《工伤事故保险计划》《退休金保险计划》三项保险立法，开创了社会保障制度的历史。
在此后的二十余年间，英国、法国、挪威、丹麦、荷兰和瑞典等国也先后建立起了社会保障制度。
1935年，美国罗斯福政府颁布《社会保障法》，实行老年保险和失业保险。政府加强了对社保制度的干预，社会保障逐渐走向法制化和社会化的发展途径，大批从事社保工作的社会工作者应运而生。
第二次世界大战后，社会保障制度才日臻完善。
1945年，英国在著名的《贝弗里奇报告》的基础上，率先建成了一套"从摇篮到坟墓"的社会保障制度。
同年法国颁布了《社会保障法》，奠定了现代社会保障制度的基础。
美国战后也多次修改和扩充了1935年的《社会保障法》，逐步扩大了保障范围。
瑞典20世纪40-50年代实行了劳动市场政策和国民义务伤残保险。
日本1947年颁布了《失业保险法》，随后又制定了《国民年金法》和《厚生年金法》等。
至20世纪50年代末，几乎所有的西方发达国家都基本完成了有关社会保障制度的立法，设立了相应的管理机构，实行了一套完整的以高福利为主要内涵的社会保障体系。
为实施社会保障筹措资金的社会保障税已成为这些国家仅次于所得税的第二大税类；而社会保障支出则成为最大的财政支出项目。
至于发展中国家的社会保障制度，则大多是在第二次世界大战后建立起来的。
社会保障发展历程
社会保障（socialsecurity）一词最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》。
美国1999年出版的《社会工作词典》将社会保障定义为：“一个社会对那些遇到了已经由法律做出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。”
《新大不列颠百科全书》对社会保障的定义是：“社会保障是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇。”
国际劳工局对社会保障的界定是：“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾以及对有儿童的家庭提供的补贴(1984)。
在中国，一些学者根据自己的理解也给社会保障下了不同的定义。陈良瑾教授在《社会保障教程》中将社会保障定义为“国家和社会，通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。
——陈良谨：《社会保障教程》，知识出版社，1990年版，第5页
葛寿昌教授在《社会保障经济学》中认为“社会保障是社会(国家)通过立法，采取强制手段，对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金，对基本生活发生困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证社会安定的一种有组织的措施、制度和事业的总称。”
——葛寿昌：《社会保障经济学》，复旦大学出版社，1990年版，第2页
郑秉文在《社会保障分析导论》中认为“社会保障是与社会主义市场经济的体制基础相适应，国家和社会依法对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度”。
——郑秉文、和春雷：《社会保障分析导论》，法律出版社2001年1月版，第3页
郑功成教授认为“社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统；在中国，社会保障应该是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助保障等社会措施的总称”。
——郑功成：《社会保障学》，商务印书馆，2000年9月版，第11页
社会保障理论研究
我国在上世纪九十年代掀起过社会保障研究的热潮。《社会保障理论与实务》（黄能建编著，改革出版社，1995年出版）是我国最早的社会保障理论专著之一。全书共十章27万字，社会上发行不多，但因为是由国家体改委改革出版社出版、满足当时改革理论需要的及时性及其系统性，其影响和作用值得肯定。
主要理论：
以建立社会保障学为研究目标，系统研究社会保障的概念体系、理论框架。
站在哲学和治国安邦的高度作研究，强调民本民生、兼顾效率的公平、和谐发展的社会主义。
研究社会保障改革发展的原则和方向。
预见到国家开放和国际化的需要，介绍了主要国家社保政策、模式和经验教训，指出国际社会保障合作的必要性，提出“平等发展、人类一家”的理想。
概念体系：社会保障是社会为保护和提高社会成员基本生活质量而釆取的处置社会风险、解决社会问题的社会政策。基本生活质量包括物质和精神需要，是随经济发展而发展的动态的、历史的概念。
层次理论：人的基本需要就是社会保障的内容，涉及人的衣、食、住、用和卫生保健、教育、文康等各个方面，具有多样性、范围规定性、地区差异性、实施阶段性的特征。依据满足人不同层次的基本生活需要，社会保障分为保障层次和福利层次，保障层次分为社会救助（济）、社会保险；福利层次包括社会福利、社会服务，共四个类型，随社会经济水平逐层向上完善发展。四个层次的类型互相联系、互助衔接，构成相对于社会经济条件来说的完整的社会保障体系。在完整的社会保障体系之下，当人们受社会风险冲击，从高往下层层受到保护，人们可能逐层生活受损个人无能力应付，但仍可得到国家社会单向、无条件提供的社会救助的最后防线的保护！
改革主张：原则是要与社会生产力发展水平相适应、兼顾公平与效率、权利与义务相结合、服务社会化、宏观政策统一。改革内容是建立多层次社会保障体系，扩大社会保障覆盖面（最终目标100%）；建立合理的资金筹措、管理和运营体系；建立统一的社会保障管理体系（逐步全国联网）；建立健全社会保障法律体系；搞好各项配套和衔接。
对于一些具体内容作者也提出了预见性的改革观点，回过头来检视无疑是正确的，至今仍有现实意义。作者主张当前和近中期（指1995年该书出版后）改革发展的重点是社会保险。作者坚决反对医疗全面产业化，主张基本医疗保健是国家社会的责任，主张医药分家、公私分设，国家（并通过医保）对公立医院补助。作者也坚决反对教育全面产业化，强调国家对千秋万代国民素质时义务，逐步实施义务教育为免费教育。作者在当时房改产业大潮下，主张住房这个人们生活基本需要纳入社会保障范畴，实施住房公（强）积金，推崇借鉴新加坡、香港的公共房屋政策，政府兴建保障性住房。农村是社保的难点、薄弱环节，作者主张在完善农村社会救济和扶贫政策的基础上，推行农村合作保险作为过渡，重点推行合作医疗保险、农村养老合作保险、农村救灾合作保险等，所幸这些主张正在农村逐步落实。
社会保障完善制度
新中国建国60年来，城镇社会保障制度逐步建立和完善，农村社会保障制度建设也在顺利地向前推进。老有所养，病有所医是人民最关心、最直接、最现实的利益问题，也是政府孜孜以求的目标。
建国初期到1978年，社会保障实际上是国家保障，但层次较低。改革开放以来特别是上个世纪90年代以来，社会保障事业发展迅速。在城镇，到2008年末，养老保险参保人数达到21891万人，比1989年增加16181万人，医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到31822万人、12400万人、13787万人和9254万人，比1994年分别增加31422万人、4432万人、11965万人和8338万人。在农村，社会养老保险制度正在积极探索，新型农村医疗改革试点也在加快推进。截至2008年底，全国参加农村养老保险人数为5595万人。2008年，2729个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，参合率91.5%。低保等制度的实施使得低收入居民生活得到保障。2008年末全国领取失业保险金人数为261万人。2008年有2335万城镇居民得到政府最低生活保障，4306万农村居民得到政府最低生活保障。
社会保障取得成就
党中央、国务院高度重视社会保障工作。
特别是党的十六大以来，我们坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，更加注重保障和改善民生，在社会保障制度建设方面迈出新步伐。
我们建立了城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度；
实行城乡医疗救助制度，在新医改中大幅度提高基本医疗保障水平；
建立农村最低生活保障制度；
继续完善城镇职工基本养老保险制度，大力推进基金省级统筹和养老保险跨地区转移接续工作；
养老保险基金规模不断扩大，并有效实现保值增值；
连续8年增加企业退休人员养老金；
在全国范围内解决了关闭破产国有企业退休人员参加医保、老工伤待遇、集体企业退休人员参加养老保险等一批历史遗留问题。
这些制度的建立和完善，让越来越多的城乡居民享受到实惠，使我们距离人人享有基本社会保障的目标越来越近。
从2009年算起，我们仅用3年时间基本实现了社会养老保险制度全覆盖，比原来预期的10年左右时间大大提前。这填补了农村居民和城镇非就业居民养老保险长期以来的制度空白，人人享有养老保险成为现实。基本实现社会养老保险制度全覆盖，这是我国社会保障事业发展的重要里程碑。
扶贫取得的成就为世界所瞩目。
人民生活水平的提高还体现在消灭贫困方面所取得的巨大成就。建国初期到1978年，虽然经济保持了一定的发展，但由于人口的迅速增加，加上长期实行平均主义分配方式对增加产出积极性的压制，1978年全国农村的绝对贫困人口仍还约有2.5亿人，约占全部人口的四分之一。
但改革开放后，消灭贫困一直是政府工作的重点，通过政策支持和寻求国际合作，贫困人口不断减少，到2007年末，农村绝对贫困人口减少为1479万人，贫困发生率降至1.6%。
联合国和世界银行认为，在消灭贫困方面，中国政府做出了巨大的努力，近25年来，全人类取得的扶贫事业成就中，三分之二的成就应归功于中国，是发展中国家的典范。
2008年社会保障制度不断完善，各项社会保险覆盖范围继续扩大，参保人数和基金规模持续增长。全年五项社会保险基金收入合计13696亿元，比上年增长2884亿元，增长率为26.7%。基金支出合计9925亿元，比上年增长2037亿元，增长率为25.8%。
养老保险
年末全国参加城镇基本养老保险人数为21891万人，比上年末增加1754万人。其中，参保职工16587万人，参保离退休人员5304万人，分别比上年末增加1404万人和350万人。年末参加基本养老保险的农民工人数为2416万人，比上年末增加570万人。年末企业参加基本养老保险人数为19951万人，比上年末增加1716万人。各级财政积极筹措资金，努力按时足额支付基础养老金。各级财政共拨付两项养老保险补助资金超过1700亿元。全国有1．24亿城乡居民领取基础养老金，养老保险制度运行平稳。
企业退休人员基本养老金待遇提高，且全部按时足额发放。年末纳入社区管理的企业退休人员共3461万人，占企业退休人员总数的73.2%，比上年末提高2个百分点。
全年城镇基本养老保险基金总收入9740亿元，比上年增长24.3%，其中征缴收入8016亿元，比上年增长23.4%。各级财政补贴基本养老保险基金1437亿元。全年基金总支出7390亿元，比上年增长23.9%。年末基本养老保险基金累计结存9931亿元。
年末辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份共积累基本养老保险个人账户基金1100多亿元。全国已有18个省份和新疆生产建设兵团出台了养老保险省级统筹制度。在山西、上海、浙江、广东、重庆等5个省市开展了事业单位工作人员养老保险制度改革试点准备工作。
年末全国有3.3万户企业建立了企业年金，缴费职工人数为1038万人。年末企业年金基金累计结存1911亿元。
年末全国参加农村养老保险人数为5595万人，比上年末增加424万人。全年共有512万农民领取了养老金，比上年增加120万人。全年共支付养老金56.8亿元，比上年增加42%。年末农村养老保险基金累计结存499亿元。年末有27个省份的1201个县市开展了被征地农民社会保障工作，1324万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度。
医疗保险
年末全国参加城镇基本医疗保险人数为31822万人，比上年末增加9511万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数19996万人，比上年末增加1976万人；参加城镇居民基本医疗保险人数为11826万人，比上年末增加7535万人。在职工基本医疗保险参保人数中，参保职工14988万人，参保退休人员5008万人，分别比上年末增加1568万人和408万人。年末参加医疗保险的农民工人数为4266万人，比上年末增加1135万人。
全年城镇基本医疗保险基金总收入3040亿元，支出2084亿元，分别比上年增长34.7%和33.4%。年末城镇基本医疗保险基金累计结存3432亿元，其中统筹基金结存2290亿元，个人账户积累1142亿元。
失业保险
年末全国参加失业保险人数为12400万人，比上年末增加755万人。其中，参加失业保险的农民工人数为1549万人，比上年末增加399万人。年末全国领取失业保险金人数为261万人，比上年末减少25万人。全年共为93万名劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的农民合同制工人支付了一次性生活补助。
全年失业保险基金收入585亿元，支出254亿元，分别比上年增长24%和16.5%。年末失业保险基金累计结存1310亿元。
工伤保险
年末全国参加工伤保险人数为13787万人，比上年末增加1614万人。其中，参加工伤保险的农民工人数为4942万人，比上年末增加962万人。全年认定工伤95万人，比上年增加19万人；全年评定伤残等级人数为38万人，比上年增加2万人。全年享受工伤保险待遇人数为118万人，比上年增加22万人。
全年工伤保险基金收入217亿元，支出127亿元，分别比上年增长30.9%和44.4%。年末工伤保险基金累计结存335亿元，储备金结存50亿元。
生育保险
年末全国参加生育保险人数为9254万人，比上年末增加1479万人。全年共有140万人次享受了生育保险待遇，比上年增加27万人次。
全年生育保险基金收入114亿元，支出71亿元，分别比上年增长36.0%和28.6%。年末生育保险基金累计结存168亿元。
基金监督
基金监督工作得到加强，基金管理进一步规范。推进企业年金基金市场化管理，年末已认定了38家机构的58个企业年金基金管理资格，机构管理运作的企业年金基金投资组合数588个，基金金额975亿元。
社会保障权益维护
劳动关系与劳动者权益维护
全国地级以上城市普遍建立了协调劳动关系三方机制。继续推进劳动合同制度实施三年行动计划，促进用人单位与劳动者依法签订并履行劳动合同，劳动合同签订率稳步提高。
2008年年末已审核批复了76户中央企业主辅分离辅业改制方案，涉及改制单位5315户，分流安置人员88.7万人。
全年全国各级劳动争议仲裁机构共办理劳动争议案件96.4万件（含上年未结争议案件）。其中，当期立案69.3万件，当期案外调解23.7万件。当期立案的劳动争议案件比上年增长98.0%，涉及劳动者121.4万人。其中，集体劳动争议案件2.2万件，涉及劳动者50.3万人。仲裁机构当期审结案件62.3万件，结案率为86%。年末累积未结案件10.4万件。
截至2008年末，全国共有劳动保障监察机构3291个，劳动保障监察机构组建率为94.7%。各级劳动保障部门配备劳动保障专职监察员2.3万人。
在全国范围内重点开展了农民工工资支付情况、清理整顿人力资源市场秩序、整治非法用工打击违法犯罪和用人单位遵守《劳动合同法》情况等专项检查活动，全年主动检查用人单位180.8万户，对171.2万户用人单位进行了书面审查，调查处理举报投诉案件48.1万件，查处各类劳动保障违法案件48.3万件。通过劳动保障监察执法，责令用人单位为1561.7万名劳动者补签了劳动合同，责令用人单位为698万名劳动者补发工资等待遇83.3亿元，督促16.4万户用人单位补缴社会保险费49亿元，督促12.6万户用人单位办理了社会保险登记、申报，取缔非法职业中介机构7192户，责令用人单位退还收取劳动者的风险抵押金0.89亿元。
社会保障关注话题
社会保障是民生之安，关系着每一个人、每一个家庭的福祉。
两会前夕，人民日报政治文化部与人民网第十二次联合推出的两会“十大热点问题调查”结果显示，“社会保障”以18%、142501张选票高居选项热度排行榜第一位。从2010年“养老保险”首次成为关注热词排行第一，有关社会保障的话题已经连续四年独占鳌头，成为社会公众对两会议题中最为关注的内容。
就社会保障而言，中国需要执行的是一个从规模上来说史无前例的任务：
编织一张横覆13.5亿人口，纵贯养老、医疗、就业、社会救助和福利的安全网，将这个高速发展的国家包在里面，缓冲各种失速与不平衡带来的风险。
总理所做的政府工作报告显示，过去五年，党和政府全面推进社会保障体系建设，建立新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度，城乡居民基本养老保险实现了制度全覆盖，各项养老保险参保达到7.9亿人。
企业退休人员基本养老金从2004年人均每月700元提高到1721元。
在未来工作建议中，政府工作报告提出，“完善社会保障制度。坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，不断扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次和保障水平，加强各项制度的完善和衔接，增强公平性，适应流动性，保证可持续性。今年企业退休人员基本养老金继续提高10%，城乡低保和优抚对象补助标准也进一步提高。要加大对社会养老服务体系和儿童福利机构建设的支持力度。”
人人享有基本社会保障的目标正离我们越来越近。截至目前，包括新农合、城镇职工医保、城镇居民医保在内的我国医疗保险制度覆盖人数已超过13亿人，“全民医保”成为现实。
2009年启动实施新农保试点，2011年实施城镇居民养老保险试点，再在全国部署这两项保险制度，短短三年多，我国实现了城乡居民社会养老保险制度从无到有、再到制度全覆盖的历史性跨越。这是建设中国特色社会主义的又一巨大成就，是我们党执政为民理念的具体体现，也是我国促进社会公平正义、保障和改善民生、逐步实现基本公共服务均等化的关键一步。
正如全国政协委员、人力资源和社会保障部副部长胡晓义所言：“短短数年间，数亿人被纳入社会保障覆盖范围，建立起世界上最大的社会保障计划，这是一个了不起的成就。”
如何完善社会保障制度？
要坚持以人民为中心的发展思想，健全多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网，兜牢民生底线，促进我国社会保障事业高质量发展。
（1）加快健全多层次社会保障体系。我国社会保障体系不断完善，基本养老保险制度基本健全，实现了全民医保目标，社会保障制度成为广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排。随着我国社会主要矛盾发生变化，城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，社会保障面临新挑战，必须进一步完善覆盖全民的社会保障体系。
（2）发展成果更多更公平惠及全体人民。要继续实施全民参保计划，健全灵活就业人员社保制度，将新就业形态从业人员纳入社会保险覆盖范围，切实做到应保尽保、应享尽享。
（3）确保各项改革形成整体合力。
我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。
要准确把握各方面、各领域间的联系，提高统筹谋划和协调推进能力，确保各项改革形成整体合力。
《政府工作报告》：
人民生活水平显著提高，城镇新增就业超过6000万人，建成世界上规模最大的社会保障体系。
全面建立实施困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。
教育、卫生、文化等领域发展取得新成就，教育公平和质量较大提升，医疗卫生事业加快发展，文化事业和文化产业繁荣发展。
-----2021年《政府工作报告》
2021年3月5日，第十三届全国人大四次会议在北京人民大会堂开幕，李克强代表国务院向大会作政府工作报告。
论述题：
1.论社会保障制度。（20分）
（什么是社会保障？它有什么特点？它有哪些种类？它有什么作用或功能？如何完善社会保障制度？）
2.论社会保险。（20分）
（什么是社会保险？它有什么特点？它有哪些种类？它有什么作业？社会保险与商业保险有什么区别？）
社会保险是指确保劳动者的生存和劳动力的再生产，国家和社会对因丧失劳动能力和劳动机会而不能劳动或暂时终止劳动的劳动者，采取的通过给予一定物质帮助，使其至少能维持基本生活需要的制度。
它包括（1）养老保险（2）医疗保险（3）工伤保险（4）失业保险（5）生育保险。（略）