美国法官的弹劾与惩戒制度
弹劾与惩戒
2018年，因“性侵”事件饱受争议的布雷特•卡瓦诺(BrettKavanaugh)以“两票之差”涉险过关，成为美国第114位最高法院大法官。这也是自1881年以来优势最弱的大法官人选表决。
尚在正式就任之前，卡瓦诺就接到来自国会众议院民主党人的调查“邀请”：民主党人公开宣称如果可以在2018年中期选举中获得国会众议院多数，就将在下届国会中推动对卡瓦诺性侵指控的全面调查，并完全可能发起弹劾。
我们就来谈一谈美国法官的弹劾和惩戒制度。
在美国，对于联邦法官的惩戒制度由两部分构成：弹劾和一般惩戒。
一、联邦法官的弹劾
在美国，联邦法院系统制定了法官弹劾制度。例如联邦宪法第2条第4款规定：总统、副总统及所有的文职官员若犯叛国罪、重罪、轻罪，必须依弹劾而使之去职。《美国联邦宪法》第二条第四款规定：“合众国总统、副总统及其他所有文官，因叛国、贿赂或其它严重犯罪和轻罪而遭弹劾并被判定有罪时，应予以免职。”
宪法的第1条的第2、3款则规定了弹劾的启动权和审判权的归属，以及具体的弹劾程序，即由众议院起诉，参议院审理，并由参议院成员的三分之二通过弹劾裁决。
另外，宪法第3条第1款规定：法官在职时必须行为良好。《美国联邦宪法》第3条第1款规定：“最高法院和低级法院的法官，如果尽忠职守得继续任职……，由此可知“第三条款法官”基于宪法规定终生任职，除非他/她被弹劾。因此弹劾是对联邦法官最重要的惩戒措施之一。当然，终生任职也需区分联邦与州而言之，关于法官都是终身制的误读。
不仅联邦宪法规定了法官的弹劾制度，各州也制定了各自的法官弹劾制度。
例如：华盛顿州宪法第5条第I款规定了弹劾权和弹劾程序，第2款规定了应受弹劾的官员，如犯重罪、轻罪，或违法乱纪，则应受弹幼。
内华达州宪法第7条第I款规定:“州长及州的政府及司法官员，除治安法官外，如犯轻罪或有其它违法行为，则应受弹劾。”
弗吉尼亚州宪法第4条第17款规定的弹劾事由则是“违法乱纪、腐败、失职、重罪、或轻罪。”
然而，出于对司法独立的保障，美国联邦通过设定复杂的弹劾程序和严格的弹劾标准来确保对法官惩戒的慎重性。
（一）联邦法官的弹劾程序
对于联邦法官弹劾由美国众议院提出，由参议院审理，且需经过参议院三分之二多数通过方能定罪。《美国联邦宪法》第一条第二款和第三款分别规定：“众议院应选举该院议长和其他官员，并独自享有弹劾权”，“参议院享有审理一切弹劾案的全权”，“ 无论何人，非经出席参议员2/3人数同意，不得被定罪。”
对于联邦法官的弹劾由众议院司法委员会（JudiciaryCommittee）来启动。该委员会于1813年成立，成员多是法律界人士，在进行弹劾调查时享有以强制方法收集有关证据的权力。在此之前，众议院对法官弹劾时会设立一个专门委员会来进行调查。在众议院司法委员会完成调查之后便会向众议院大会提交报告。
如通过弹劾决议，则将弹劾案送交参议院，并在众议院议员中选派议员作为起诉人（the House managers），成立7人组成的追诉委员会，代表众议院参与弹劾审判，其他众议员可以列席。
弹劾审判由参议院负责实施，依惯例，弹劾一般文官(包括法官)的审判由副总统（兼任参议院议长）或参议院临时议长主持，经出席审判的参议员三分之二以上多数同意后，该法官职务即被罢免。
当然，历史上对于“参议院三分之二以上通过”的理解存在争议，即究竟应该是参议院全员三分之二通过？还是参加弹劾审判参议员的三分之二通过方可？1933年哈罗德•劳德巴克（Harold Louderback）法官弹劾案中出席审判的参议院议员只有3人。此后有部分被弹劾法官针对这一争议提起了宪法诉讼，诉讼的核心是认为法官弹劾案的审理应该由参议院全员出席（full senate），而不是由参议院任命的一个专门委员会进行。
在1993年的United States v. Nixon一案中，联邦最高法院裁定，针对弹劾法官的权力属于政治权力，根据三权分立的基本原则，联邦法院对此无管辖权。故而，实践中对联邦法官的弹劾只要获得出席审判的参议员总数的三分之二通过即生效。
最高法院大法官塞缪尔•蔡斯
1805年，最高法院大法官塞缪尔•蔡斯因发表不当政治言论遭遇弹劾，但弹劾决定未能以三分之二多数票通过。为此，托马斯•杰斐逊总统评价说，对法官的弹劾形同虚设，就像稻草人一样，完全没有威慑力。
（二）联邦法官弹劾的标准
《美国联邦宪法》规定：联邦法官“因叛国、贿赂或其它严重犯罪和轻罪而遭弹劾并被判定有罪时，应予以免职。”因此，法官弹劾的标准无疑就是触犯了“叛国”“贿赂”和“其它严重犯罪和轻罪”。其中叛国和贿赂在宪法条文中用词较为清晰，即treason和bribery，这两个词汇在联邦宪法或其它单行法令中均有明确界定。
争议较多的是“其它严重犯罪和轻罪”。在美国宪法原文中的表述是“high crimesand misdemeanors”。
国内有学者将“high crime”翻译成重罪，应当说这是不精确的。
在美国刑事司法中确实有重罪和轻罪之分。“重罪”对应的词汇为“felony”，与“high crime”的含义并不完全相同。根据《元照英美法词典》的释义，“high crime”是指“违背公共道德的不名誉罪，严格来说不同于重罪[felony]”。从词汇上看，“high crime”起源于16-17世纪的普通法系，它特指那些需要经宣誓而肩负特定职责之人所犯的罪行。因此一般公众是不可能触犯“high crime”的。从这个意义上看，“high crime”只能由具有政治身份的人触犯，是一种政治犯罪（politicalcrime）。这也符合《美国联邦宪法》该条款的上下文语境。当然，对于该条款较为激烈的争议还包括“high crimesand misdemeanors”中的“high”究竟是只修饰“crimes”还是同样修饰“misdemeanors”？
现有观点通常认识“high crimes andmisdemeanors”所意指的“严重犯罪和轻罪”包含重罪和轻罪，但也同样包含一些不构成一般起诉条件的不端行为，比如滥用职权等，只要这种不端行为达到弹劾的标准。
不过，迄今为止，对于“严重犯罪和轻罪”美国无论是官方还是学界都没有一个精确而一致的说法，唯一可以肯定的是，这一标准的判断只能由联邦众议院来作出，因为合众国宪法赋予了众院以唯一权限来决定何种行为构成需要发动弹劾的理由。
（三）联邦法官弹劾的结果
由于对法官弹劾程序的审慎态度，美国建国以来只有15名法官被发动了弹劾，其中有7人被弹劾成功。详见下表。
根据《美国联邦宪法》的相关内容，只要联邦法官在参议院弹劾审判中被认定有罪（guilty），那么他的联邦法官职位自动被免除。
即使算上主动辞职的法官，美国建国以来非终生任职的联邦法官只有10人。
二、联邦法官的惩戒
美国联邦系统对法官的弹劾程序繁琐、冗长，因此联邦层面较少启动弹劾程序。
为了有效的惩戒那些违法法官基本准则的法官，美国在司法实践中确立了法官一般惩戒制度。
每年，联邦上诉法院书记官会把有关法官的申诉记载在AO-372表格中提交联邦法院行政管理办公室（AdministrativeOffice，简称AO）。
AO将这些数据汇总之后纳入每年的联邦法院系统工作报告（Judicial Business of the United States Courts）。
根据最新工作报告《2016年度联邦法院司法业务》整理了下表。
数据显示，相比于弹劾程序而言，针对联邦法官的申诉频率明显更高，2011年到2016年联邦法院系统收到各种申诉7760件，年均1293件。
考虑到联邦“第三条款法官”总数仅为870人，这一申诉比率并不能算低。
下面，结合相关法律和数据对一般申诉程序进行介绍：
（一）申诉的提起
联邦的法官惩戒程序由《司法与司法程序法》中专章规定。
该法令第§351(a)项规定，任何人都可以提起针对法官的诉状，只要他/她认为法官从事了“不利于法院有效和迅速的业务管理”的行为，或者“认为法官基于精神或者身体的原因无法履行法官职责”。
一般而言，申诉需要以书面的形式向联邦上诉法院书记官提出。
上表的数据显示，2011至2016年间每年针对联邦法官的申诉在1200至1400件之间。
2014年至2016年的申诉案件分别为1237件、1220件和1303件。
美国律师协会制定了《司法行为模范法典》（the ModelCode of Judicial Conduct）规范法官的职业道德，要求“法官的所有活动都必须避免不当和看起来不当”，这为美国的法官惩戒确立了一个基础性标准：“行为不当”。
（二）申诉的初步审查
联邦上诉法院书记官在收到有关法官的申诉之后，需要立刻将相关材料呈送该院首席法官。
书记官需要将有关申诉抄送一份至被申诉的法官。联邦上诉法院首席法官需要迅速审查申诉。
在必要时，首席法官可以向被申诉法官做简单的询问，以确定：
（1）纠正措施是否已经采取，或者可以在不需正式调查的前提上采取；
（2）在申诉中提到的事实是否显然不具备真实性或者无法通过调查获得真相。
在初步调查之后，联邦上诉法院首席法官有三个选择：
（1）撤销案件（dismiss）：a.如果在调查之后，上诉法院首席法官发现被申诉法官的行为没有违反《司法与司法程序法》第§351(a)内容、b.或者申诉事项属于法官裁量的范围、c. 申诉事项过于琐碎、d.或者缺乏证据支持申诉等，首席法官可以撤销申诉。
（2）结案（conclude）：如果首席法官发现a.被申诉法官已经自动采取纠正措施的话或b.或者由于特定事项介入，改正措施已经不必要时，则可以终结该申诉。
（3）成立特别委员会调查，进行正式调查。
上表的数据显示，绝大多数惩戒的申诉在这个环节中被首席法官以撤案或者结案的方式终止。
（三）申诉的正式审查
如果初步调查之后，首席法官并没有撤销或者终结申诉。
那么就意味着他/她认为申诉具有一定的事实依据。那么此时首席法官必须马上组成一个包含自己在内的特别委员会。
这个特别委员会需要包含数量相同的联邦地区法院法官和联邦上诉法院法官。
特别委员会可以采取必要的措施对申诉进行调查。
上表的数据显示，近三年成立特别委员会的次数都仅为4次，也就是说所有3760件申诉最终通过初步审查进入正式审查的只有12件。
（四）区司法委员会审查
在特别委员会调查完成之后需要迅速将调查报告提交区司法会议（circuit judicial council）。
区司法会议可以在觉得必要时采取进一步的调查，也可以径直撤销申诉。
如果区司法会议没有做出撤销案件的决定，那么它需要根据情况采取不同的措施：
第一，如果申诉是针对法官采取了不利于高效司法管理的行为，司法委员会需要有针对性地采取有利于提升司法效率的措施。
比如要求一段时间内不给该法官分派任何新的案件；
第二，如果申诉是针对法官精神和身体不事宜履行基本职责时，区司法委员会可以宣布该法官不适合任职。
如果针对“第三条款法官”，区司法委员会可以建议他/她辞职，因为这些法官的终生任职受宪法保障。
如果是针对破产法院法官和联邦治安法官，司法委员会有终止其职务的权力。
实践中，很少针对联邦法官的申诉可以走到这一环节，近六年中只有6件，最终做出改正措施的只有2011年发生的1例、2013年2例、2016年2例。
换言之，近三年内美国联邦法官只有5人因为申诉被惩戒。
（五）呈送联邦司法会议
如果区司法委员会在审查申诉过程中发现了可能弹劾的原因，则需要把申诉材料呈送联邦司法会议（Judicial Conference）。
司法会议在审查之后确认弹劾的原因存在则可以建议众议院提起弹劾程序。
对于被区司法委员会惩戒的法官可以提请美国联邦司法会议对区司法委员会的惩戒决定做出审查。
同时，法官惩戒的程序一旦做出，相对于申诉人而言即告生效，申诉人不得提起独立的诉讼。
（六）对美国法官弹劾与惩戒制度的评价
①弹劾与惩戒有力惩戒、打击了不法法官。
②弹劾作为国会监督制的其他部门的工具，有效维护了国会与与司法之间的权力平衡。
③弹劾程序繁琐、运转缓慢，容易受到各种因素阻碍，弹劾罪界定模糊，容易产生争议，限制了弹劾作用的发挥，弹劾是一种“马后炮”式的补救措施，不能预先避免损害的发生。
美国联邦法官惩戒的申诉程序怎样的？
申诉程序：
（1）申诉的提起：
联邦的法官惩戒程序由《司法与司法程序法》中专章规定。该法令第§351(a)项规定，任何人都可以提起针对法官的诉状，只要他/她认为法官从事了“不利于法院有效和迅速的业务管理”的行为，或者“认为法官基于精神或者身体的原因无法履行法官职责”。一般而言，申诉需要以书面的形式向联邦上诉法院书记官提出。
美国律师协会制定了《司法行为模范法典》规范法官的职业道德，要求“法官的所有活动都必须避免不当和看起来不当”，这为美国的法官惩戒确立了一个基础性标准：“行为不当“。
（2）申诉的初步审查：
联邦上诉法院书记官在收到有关法官的申诉之后，需要立刻将相关材料呈送该院首席法官。
书记官需要将有关申诉抄送一份至被申诉的法官。联邦上诉法院首席法官需要迅速审查申诉。
在必要时，首席法官可以向被申诉法官做简单的询问，以确定纠正措施是否已经采取，或者可以在不需正式调查的前提上采取；在申诉中提到的事实是否显然不具备真实性或者无法通过调查获得真相。
在初步调查之后，联邦上诉法院首席法官有三个选择：
1撤销案件：
a.如果在调查之后，上诉法院首席法官发现被申诉法官的行为没有违反《司法与司法程序法》第§351(a)内容、b.或者申诉事项属于法官裁量的范围、c. 申诉事项过于琐碎、d.或者缺乏证据支持申诉等，首席法官可以撤销申诉。
2结案：如果首席法官发现
a.被申诉法官已经自动采取纠正措施的话或
b.或者由于特定事项介入，改正措施已经不必要时，则可以终结该申诉。
3成立特别委员会调查：进行正式调查。
绝大多数惩戒的申诉在这个环节中被首席法官以撤案或者结案的方式终止。
（3）申诉的正式审查：
如果初步调查之后，首席法官并没有撤销或者终结申诉。那么就意味着他/她认为申诉具有一定的事实依据。
那么此时首席法官必须马上组成一个包含自己在内的特别委员会。这个特别委员会需要包含数量相同的联邦地区法院法官和联邦上诉法院法官。
特别委员会可以采取必要的措施对申诉进行调查。
（4）区司法委员审查：
在特别委员会调查完成之后需要迅速将调查报告提交区司法会议。区司法会议可以在觉得必要时采取进一步的调查，也可以径直撤销申诉。
如果区司法会议没有做出撤销案件的决定，那么它需要根据情况采取不同的措施：
第一，如果申诉是针对法官采取了不利于高效司法管理的行为，司法委员会需要有针对性地采取有利于提升司法效率的措施。
比如要求一段时间内不给该法官分派任何新的案件；
第二，如果申诉是针对法官精神和身体不事宜履行基本职责时，区司法委员会可以宣布该法官不适合任职。
如果针对“第三条款法官”，区司法委员会可以建议他/她辞职，因为这些法官的终生任职受宪法保障。
如果是针对破产法院法官和联邦治安法官，司法委员会有终止其职务的权力。
（5）呈送联邦司法会议：
如果区司法委员会在审查申诉过程中发现了可能弹劾的原因，则需要把申诉材料呈送联邦司法会议。
司法会议在审查之后确认弹劾的原因存在则可以建议众议院提起弹劾程序。
对于被区司法委员会惩戒的法官可以提请美国联邦司法会议对区司法委员会的惩戒决定做出审查。
同时，法官惩戒的程序一旦做出，相对于申诉人而言即告生效，申诉人不得提起独立的诉讼。
相关链接：
最高人民法院关于严格执行《法官法》有关惩戒制度的若干规定
最高人民法院关于严格执行《中华人民共和国法官法》有关惩戒制度的若干规定
最高人民法院关于严格执行《中华人民共和国法官法》有关惩戒制度的若干规定
（２００３年６月１０日最高人民法院审判委员会第１２７６次会议通过）
第一条为严格执行《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）有关惩戒制度，进一步规范法官职务行为，严肃审判纪律，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的法官队伍，确保司法公正与效率，特制定本规定。
第二条法官必须忠实执行宪法和法律。法官不依法履行职责，有《法官法》第三十二条所列行为之一的（即本规定第三条至第十五条规定的十三种不得有行为），应当受到法律或者纪律的追究。
第三条法官应当热爱祖国、热爱人民，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，不得散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工。
违反本条规定的，提请任免机关免除法官职务，并予以辞退或者开除。
第四条法官应当清正廉明，克己奉公，不得贪污受贿。严禁有下列行为：
（一）利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有诉讼费、执行款物、案件暂存款、赃款赃物及其孳息等公共财物；
（二）利用职务上的便利，索取当事人及其诉讼代理人、辩护人、请托人的财物；
（三）利用职务上的便利，非法收受当事人及其诉讼代理人、辩护人、请托人的财物，为其谋取利益；
（四）违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费归个人所有。
违反上述规定，提请任免机关免除法官职务，并予以辞退或者开除。
第五条法官审判案件必须以事实为根据，以法律为准绳，秉公办案，不得徇私枉法。严禁有下列行为：
（一）在审判和执行工作中，故意违背事实和法律，枉法作出裁判或者决定；
（二）为谋私利或者徇私情偏袒一方当事人，故意违反法律规定，迫使另一方当事人违背真实意思，放弃自己的权利；
（三）徇私舞弊，对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯，予以减刑、假释或者暂予监外执行。
违反上述规定，给予记大过或者降级处分；情节严重的，提请任免机关免除法官职务，并予以辞退或者给予撤职以上处分。
第六条法官应当尊重被告人的人身权利，不得刑讯逼供。
违反本条规定的，提请任免机关免除法官职务，并予以开除。
第七条法官应当忠实于事实真相，不得隐瞒证据或者伪造证据。严禁有下列行为：
（一）涂改、隐匿、伪造、偷换或者故意毁灭证据；
（二）以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证；
（三）使用暴力等非法手段逼取证人证言。
违反上述规定，给予记大过或者降级处分；情节严重的，提请任免机关免除法官职务，并予以辞退或者给予撤职以上处分。
第八条法官应当严格遵守保密纪律，不得泄露国家秘密或者审判工作秘密。严禁有下列行为：
（一）泄露国家秘密；
（二）向当事人及其关系人泄露案情、通风报信以及其他方式泄露案件具体内容；
（三）泄露合议庭评议、审判委员会讨论案件的具体情况和记录或者其他审判、执行工作秘密。
违反上述规定，给予记大过或者降级处分；情节严重的，提请任免机关免除法官职务，并予以辞退或者给予撤职以上处分。
第九条法官应当正确行使权力，依法保障诉讼参与人以及案外人的诉讼权利和民事权益，不得滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益。严禁有下列行为：
（一）故意违法侵犯或者剥夺当事人及其他诉讼参与人的诉讼权利；
（二）故意违法采取保全措施或者强制执行措施；
（三）故意违法对当事人及其他诉讼参与人或者案外人采取拘留等强制措施；
（四）故意违法侵犯案外人的合法权益。
违反上述规定，给予警告至记大过处分；情节严重的，予以辞退或者给予降级以上处分。给予撤职或者开除的，提请任免机关免除法官职务。
第十条法官应当勤勉敬业，不得玩忽职守，造成错案或者给当事人造成严重损失。严禁有下列行为：
（一）严重失职，造成错误裁判或者错误执行；
（二）严重不负责任，不履行法定职责，给当事人或者其他人的利益造成严重损失。
违反上述规定，给予警告至记大过处分；造成严重后果或者重大损失的，予以辞退或者给予降级以上处分。给予撤职或者开除的，提请任免机关免除法官职务。
第十一条法官应当严格遵守法律规定的诉讼期限，不得拖延办案、贻误工作。严禁有下列行为：
（一）故意拖延立案、送达、移送；
（二）无正当理由或者未经批准，严重超过案件审理或者执行期限。
违反上述规定，给予警告至记大过处分；造成严重后果的，予以辞退或者给予降级以上处分。给予撤职或者开除的，提请任免机关免除法官职务。
第十二条法官应当全心全意为人民服务，不得利用职权为自己或者他人谋取私利。严禁有下列行为：
（一）向当事人及其委托的人借钱、借房，借用交通、通讯工具等物品；
（二）接受当事人及其委托的人在购买商品、装修住房以及其他方面提供的优惠；
（三）接受主管或者分管部门及其工作人员、下级法院及其工作人员、律师事务所和律师以及其他与其行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、有价证券和支付凭证；
（四）利用职权为配偶、子女及其他亲属谋取不正当利益。
违反上述规定，给予警告至记大过处分；情节严重的，予以辞退或者给予降级以上处分。给予撤职或者开除的，提请任免机关免除法官职务。
第十三条法官应当努力做好本职工作，不得从事营利性的经营活动。严禁有下列行为：
（一）个人经商，办企业；
（二）在经济实体中兼职；
（三）从事有偿中介活动；
（四）兼任律师、法律顾问。
违反上述规定，给予警告至记大过处分；造成恶劣影响的，予以辞退或者给予降级以上处分。给予撤职或者开除的，提请任免机关免除法官职务。
第十四条法官应当严格遵守审判纪律，不得私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼。严禁有下列行为：
（一）私自会见当事人及其诉讼代理人、辩护人、委托的人；
（二）参加由当事人及其诉讼代理人、辩护人、委托的人或者中介机构支付费用的宴请、娱乐、健身、旅游等活动；
（三）接受当事人及其诉讼代理人、辩护人、委托的人的礼品。
违反上述规定，给予警告至记大过处分；造成恶劣影响的，予以辞退或者给予降级以上处分。给予撤职或者开除的，提请任免机关免除法官职务。
第十五条法官应当品行端正，恪守职业道德，不得有其他违法乱纪的行为。
违反本条规定的，给予警告至记大过处分；情节严重的，予以辞退或者给予降级以上处分。给予撤职或者开除的，提请任免机关免除法官职务。
第十六条违反本规定，受撤职处分的，同时降低工资和等级；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条法官违反上述规定，所在单位、部门的领导负有严重失职、渎职责任的，或者对本单位本部门发生的违纪违法问题隐瞒不报、压案不查、包庇袒护的，依照有关规定，追究其领导责任。
第十八条法官违反本规定，需要提请任免机关免除法官职务和辞退的，由政治部门办理；需要给予政纪处分的，由监察部门办理。
处理和处分的权限和程序按照有关规定办理。
第十九条执行员、书记员、司法警察、司法鉴定人员及法院其他工作人员违反本规定的，参照本规定处理。
第二十条本规定自发布之日起施行。
